jeudi 28 mars 2024
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 Rapport

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de
finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I

 Rapport de M. Pierre-Yves COLLOMBAT, portant réforme de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.


  

 RÉFLEXIONS

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 Interventions en 2013
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BINÔME POUR TOUS ET OCCASION MANQUEE

 


 

Au terme de quatre jours de débats aussi chaotiques que répétitifs (22-24 janvier 2013), retardés par les vœux du président du Sénat, entrecoupés d’entre-actes réservés à l’actualité africaine et à l’urgence de la « transition énergétique », l’examen en première lecture du projet de loi relatif à l’ « élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modification du calendrier électoral » censé donner un successeur à feu le conseiller territorial et valider l’élection au suffrage universel direct des délégués communautaires, s’est terminé sur un constat d’échec. Le projet du gouvernement n’a pas su trouver de majorité au Sénat.

On le regrettera d’autant plus qu’une consultation plus large que celle du cercle politique des convaincus d’avance et un peu plus de préparation aurait pu le permettre. Contrairement à la version pour enfants servie aux sénateurs, le seul choix pour la désignation des conseillers départementaux n’est pas celui proposé. Il y en a d’autres et au moins un moins mauvais (voir encadré). Mais ainsi va la mécanique législative sous la Ve   République : une fois le texte adopté en conseil des ministres, à quelques détails près pour donner le change, plus moyen de changer de cap, même quand il devient clair qu’il n’est pas bon. Ce qui s’est passé hier avec le conseiller territorial, se reproduit aujourd’hui avec le conseiller départemental. Le gouvernement a manqué l’occasion de donner enfin un socle démocratique et une réalité institutionnelle au couple Département-Intercommunalités. Dommage pour lui, dommage pour nous.

Certes, l’Assemblée nationale donnera raison au gouvernement et aux promoteurs du « binôme paritaire » mais gare aux effets retards sur le terrain. Ils risquent d’être assez différents des merveilles attendues par ses concepteurs.

 

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Outre la confirmation du report des élections départementales et régionales en mars 2015, le projet de loi traitait principalement de deux questions: le mode de scrutin applicable aux élections départementales après la suppression du conseiller territorial, le mode de désignation des délégués communautaires et ses effets sur le mode de scrutin applicable aux élections municipales.

Intervention en discussion générale

Mon temps de parole étant réduit, j’irai à l’essentiel, et je réserverai de plus amples développements à la discussion des amendements que j’ai déposés, seul ou accompagné.

Le premier sujet est l’élection des conseillers communautaires et, par ricochet, la révision du mode d’élection des conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants.

Sur le fond, ce texte me pose d’autant moins de problème qu’il répond à une attente ancienne des maires ruraux de France.

« L’intercommunalité, le projet de développement intercommunal, doivent aussi être au cœur du débat démocratique. Le meilleur moment reste encore celui des élections municipales. En choisissant les membres du conseil municipal, les électeurs désigneraient, en même temps parmi eux les représentants de la commune au sein des organismes de coopération intercommunale » peut-on lire dans le Manifeste pour le monde rural de l’Association des maires ruraux de France, l’AMRF. Le rappel de ce texte datant de 1994 est destiné à ceux qui tiennent les élus ruraux pour d’incurables retardataires...

Ils le sont si peu, qu’ils souhaitent voir la modernisation annoncée aller jusqu’au bout des principes qui la portent, avec la généralisation à toutes les communes du mode de scrutin appliqué aujourd’hui aux communes de plus de 3 500 habitants. On aura l’occasion d’y revenir.

Beaucoup moins consensuelles sont les suites post mortem du conseiller territorial.

En effet, si le défunt conseiller territorial laisse derrière lui peu d’orphelins éplorés, le mode de scrutin choisi pour désigner le conseiller départemental qui le remplacera fera des victimes, et elles ne seront pas forcément consentantes.

L’élection d’un binôme paritaire dans des cantons deux fois moins nombreux qu’actuellement donne en effet une impression de bricolage pyrotechnique.

En tout cas, l’originalité de la formule peine à en masquer les inconvénients et rien ne garantit que ses promoteurs en tireront les bénéfices électoraux attendus

Le principal inconvénient d’un tel mode de scrutin, c’est qu’en accentuant encore le manque de signification des circonscriptions pour la population et les électeurs, il rendra les conseillers départementaux ruraux moins identifiables que les conseillers généraux actuels, sans pour autant améliorer la visibilité des conseillers urbains, actuellement inexistante.

Je vois un autre inconvénient majeur dans la réduction, sévère, de la représentation des territoires ruraux dans les départements, et ils sont très nombreux, où la population n’est pas répartie de manière homogène. En zone rurale, il y aura des cantons aussi vastes que ceux qui étaient envisagés pour l’élection des conseillers territoriaux !

On peut enfin s’interroger sur les risques de développement d’un syndrome de diplopie binoculaire chez l’électeur en cas de désaccord au sein du binôme. Qui vivra verra mais, c’est probablement ce qui va se passer !

Tout en sachant que je prêche dans le désert, je persiste à penser que d’autres formules sont possibles. Le choix n’est pas restreint entre le mode de scrutin proposé et le scrutin proportionnel départemental : il existe des alternatives,…

Reste ce dont le texte ne parle pas, c'est-à-dire le rétablissement de fait du mode de scrutin actuellement utilisé pour l’élection des conseillers régionaux. S’il donne une prime appréciée aux appareils partisans, ce mode de scrutin se révèle très défavorable à la représentation des territoires ruraux, plus encore que celui qui avait été choisi pour l’élection des conseillers territoriaux, qu’il remplace.

Ainsi, dans ma région, Provence-Alpes-Côte d’Azur, les Alpes de Haute-Provence vont-elles désigner quatre représentants élus à la région.

Le schéma du conseiller territorial, que nous avons combattu, que j’ai combattu, en prévoyait quinze.

S’agissant du scrutin régional, on peut donc considérer que c’est une régression.

J’ai présenté, avec d’autres, des amendements pour y remédier, l’un garantissant qu’aucun département ne disposerait de moins de cinq sièges, l’autre de sept.

Très discrétionnairement, le Saint-Office financier du Sénat a cru bon d’opposer l’article 40 à l’un des deux, interdisant de ce fait le débat. Je voudrais donc présenter toutes mes félicitations à M. Philippe Marini pour son sens de la provocation !

Mon dernier point concerne la proposition de la commission des lois, pour le moins risquée, de lier le débat sur le cumul des mandats à la question des modes de scrutin, en ajoutant un article nouveau au projet de loi organique. Comme s’il n’y avait pas suffisamment de sujets urticants dans ce texte !

Il n’est pas question pour le RDSE de traiter d’une question aussi complexe et sensible, liée au statut de l’élu et au rôle du Sénat, au détour d’un texte dont ce n’était pas la vocation initiale.

Si le texte finalement adopté devait être pire que celui que nous avons combattu, que j’ai combattu pied à pied il n’y a pas si longtemps, ce qui paraît de plus en plus probable, il ne faudra pas s’étonner que des voix manquent à l’appel. La première fidélité, c’est la fidélité à soi-même et, pourquoi pas ? à ceux que l’on représente ! 

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Une proposition alternative : le scrutin proportionnel sur la base des intercommunalités.

 

Présentation de l’amendement.

 

Selon la version pour enfants abondamment délivrée depuis le début de nos débats, le mode de scrutin proposé est le seul à pouvoir nous protéger de deux terribles monstres jumeaux : la proportionnelle départementale, qui casse le lien avec le territoire, et le scrutin uninominal qui, tel Barbe-Bleue, enferme les femmes dans ses placards cantonaux. « There is no alternative », disait déjà « Maggie » Thatcher…

Dans la version pour adultes, cette alternative existe. C’est celle que je vous proposerai au travers de l’amendement n° 229 rectifié bis. Il s’agit d’un mode de scrutin remplissant les objectifs de celui qu’il remplace, mais sans ses inconvénients, dont le principal est que ce mode d’élection est dénué de sens pour l’électeur – outre la probable nécessité de mettre en place, dans chaque département, une COCOE gestionnaire des conflits intra-binomiaux.

Cette alternative, c’est la proportionnelle dans des circonscriptions infra-départementales. Ma proposition, vous le verrez, mes chers collègues, consiste à s’appuyer sur les intercommunalités ou groupes d’intercommunalités existantes ou prévues par les schémas départementaux, en passe d’être achevés.

Un nombre de sièges variable en fonction de la taille de ces circonscriptions permettrait de coller au terrain et, ainsi, de mieux préserver une représentation minimale des territoires ruraux, car le problème se pose. De fait, ce mode de scrutin fonctionne comme un scrutin majoritaire là où il y a un ou deux sièges, et, bien entendu, comme un scrutin proportionnel là où il y en a de nombreux, sans avoir les défauts d’un double mode de scrutin pour un même département.

Bien sûr, on me critiquera, on dénoncera cette proposition – on l’a fait élégamment en commission –, sur laquelle je reviendrai. Mais, là encore, au risque d’écorner la légende, je voudrais rappeler quelle est la véritable origine de ce « scrutin miracle », le scrutin binominal.

Le premier à avoir voulu populariser ce type de scrutin, certains s’en souviennent, c’était notre collègue Charles Gautier, ancien sénateur socialiste de Loire-Atlantique, lorsque nous nous interrogions collectivement sur la façon d’élire cette autre chimère politique qu’est le conseiller territorial. Charles Gautier avait alors un succès limité au sein de son groupe, je m’en souviens, puis, ce fut l’illumination. Eurêka ! Voilà l’ouvre-boîtes de la quadrature du cercle, qui allait sauver les majorités départementales existantes, sans écorner le principe de parité…

Sauf que, plus on avance, plus on se prend à craindre que les avantages de ce scrutin miracle ne s’effacent derrière ses inconvénients. Comme l’a souligné Jacques Mézard toute à l’heure, nous pouvons laisser passer cet article pour voir, et peut-être lui apporter quelques améliorations, mais nous n’accepterons certainement pas d’emblée de voter un tel dispositif.

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Explications de vote.

 

La solution alternative que prévoit cet amendement me paraît crédible.

Elle satisfait aux mêmes impératifs, à la fois en termes de parité, d’expression du territoire et de proximité, que celle qui nous est proposée dans le projet de loi. De plus, elle permet une meilleure expression de la diversité.

Surtout, elle ne présente pas l’inconvénient du mode de scrutin envisagé par le Gouvernement, à savoir le caractère non-significatif des circonscriptions. On sait que si les cantons avaient une signification en milieu rural, ils n’en avaient pas en milieu urbain. Là, ils n’en auront plus nulle part !

De plus, cet amendement permet de maintenir une expression minimale des territoires ruraux. En effet, le principal reproche qu’un élu rural peut faire au scrutin majoritaire binominal est qu’il réduit considérablement le poids des territoires ruraux au sein du département.

Je propose d’instaurer un mode de scrutin à la proportionnelle, non sur la base départementale, qui est effectivement trop grande, mais sur la base de circonscriptions infra-départementales.

Sur ce point, on me cherche querelle : ce serait trop tôt, car les intercommunalités ne seraient pas achevées. Certes, mais elles sont très avancées ! Au mois de juin, les schémas seront terminés.

Nous pouvons nous appuyer sur ces découpages, ce qui ne signifie pas les reproduire : le Gouvernement reste maître de choisir les circonscriptions les plus significatives pour l’électeur, c'est-à-dire celles qui correspondent à une réalité.

Toutes choses inégales par ailleurs, c’est un peu le problème qui s’est posé autrefois aux révolutionnaires lorsqu’il a fallu découper les départements. Certains voulaient un découpage géométrique pour faire disparaître les divisions de l’Ancien Régime. D’autres, comme Mirabeau, préféraient qu’il soit tenu compte des réalités. Ces derniers ont obtenu gain de cause et, preuve que ce découpage n’était pas si mauvais, il a traversé les siècles.

C’est une solution de même type que je présente aujourd’hui. Le nombre de sièges serait modulé en fonction de l’importance de circonscriptions fondées sur les intercommunalités ou sur des regroupements d’intercommunalités, tenant en tout cas le plus possible compte des intercommunalités.

Cette solution me paraît susceptible de recueillir un grand nombre de suffrages. Elle n’est pas sans inconvénients, mais elle en présente moins que ce qui nous est proposé dans le projet de loi.

 

Une occasion manquée.

 

Monsieur le ministre, je remarque que vous ne m'avez pas répondu, non plus d’ailleurs que M. le rapporteur. Ma proposition est pourtant lisible ; elle l’est même, je le pense, beaucoup plus que la vôtre. Je propose un système sain et uniforme, qui ne comporte aucun risque d'inconstitutionnalité et qui ne nous oblige pas à régler le casse-tête de la distinction entre les secteurs ruraux et les autres.

Dans ce système, le mode de scrutin est uniforme, mais la répartition des sièges à pourvoir fait qu'il fonctionne comme un scrutin majoritaire dans les circonscriptions où le nombre de sièges à pourvoir est faible et comme un scrutin proportionnel dans celles où il est élevé. Si le mode de scrutin est bien le même partout, ses effets sont donc différents selon les secteurs.

J’aimerais maintenant revenir sur un autre aspect des choses qui n'a été qu’effleuré.

Je dois dire que ce gouvernement fait la même erreur que le précédent : séparer le problème institutionnel, c'est-à-dire les compétences et la fonction des diverses collectivités territoriales, du mode de désignation des élus. Or ces questions sont intimement liées.

Cette critique pouvait s'appliquer à la précédente réforme. La création du conseiller territorial avait en réalité pour but – c’est le grand dessein des modernisateurs… – de dissoudre le département dans la région,…mais, à l’arrivée, du fait du mode de scrutin choisi, le pouvoir aurait appartenu aux départements…

Le conseil régional, aurait été la réunion des conseils généraux élus sur une base cantonale. Pensez-vous que les candidats auraient pu être élus sur un projet régional ? Non ! Ils auraient été élus sur un projet départemental et même, s'ils avaient été malins, en faisant campagne contre la région ! Il y avait opposition complète entre l'objectif et le mode de scrutin.

Ici, avec le mode de scrutin retenu par le projet de loi, il s’agit en principe de restaurer le département dans ses fonctions et sa « dignité », si je puis dire, mais le résultat sera en fait une « déterritorialisation » complète de la représentation.

On peut dire tout le mal que l'on voudra, et même plus encore, du mode de représentation actuel, mais il faut reconnaître que, au moins dans une partie des départements, il a une certaine signification.

Pour avoir cru, un peu trop vite, avoir trouvé la pierre philosophale, on est passé – je le regrette – à côté de la grande réforme qui aurait pu permettre d’articuler un renforcement de l'intercommunalité, une légitimation démocratique de celle-ci et une affirmation du rôle du département, qui doit nécessairement consister à assurer la solidarité territoriale et à veiller à l'aménagement du territoire ainsi qu’à la cohérence des services publics de proximité.

J'avais la faiblesse de penser que la piste de réflexion que je vous ai soumise permettait d’articuler les intercommunalités avec une expression au niveau départemental. Elle était aussi un moyen de redonner une jeunesse à l’institution départementale. Mais il ne faut pas être trop en avance sur son temps…

 

Désignation des délégués communautaires et mode de scrutin municipal

 

Mes chers collègues, tenons-nous-en à l'essentiel : il y a des raisons de principe et des raisons de fait qui fondent la proposition à nous soumise.

En ce qui concerne les raisons de principe, pourquoi sommes-nous conduits à envisager l'extension du mode de scrutin aujourd'hui en vigueur pour les communes de plus de 3 500 habitants ? Parce que l’on souhaite que les délégués communautaires soient désignés directement par les électeurs, de manière à renforcer le fondement démocratique des intercommunalités. Voilà la raison de fond. Mais, dans ce cas, pourquoi exclure les communes de moins de 1 000 habitants ? Quelle que soit la taille de la commune, le projet intercommunal a autant d’importance.

Chers collègues du groupe socialiste, de grands sanglots médiatiques ont été versés hier sur la parité. Pourquoi n’étendrait-on pas à l'ensemble des communes le mode de scrutin qui permet de l’assurer ? Votre élan serait-il quelque peu retombé depuis hier ?

Un peu de cohérence !

J’en viens maintenant aux raisons de fait. Chacun d’entre nous connaît les joies du panachage, qui donne lieu à de petits assassinats entre amis !...Mais si, mon cher collègue : il suffit de s’inscrire avec ses amis sur la liste qui va remporter l’élection, puis de rayer le nom de celui qui devait être élu maire ! Je vous expliquerai comment on fait !

C'est évidemment celui qui travaille, celui qui assume les responsabilités, qui se retrouve percé de traits au moment du scrutin. J’en parle savamment, pour avoir toujours été l’avant-dernier élu de ma liste ! 

J’ajoute que l'Association des maires ruraux de France estime qu'il n'y a aucune raison de ne pas étendre le mode de scrutin en vigueur pour les communes de plus de 3 500 habitants à l’ensemble des communes de France.

On nous oppose un certain nombre d’objections ; j’ai déposé des amendements visant à y répondre. Ils maintiennent le principe du scrutin de liste et l’obligation de déclaration de candidature, quitte à prévoir un certain nombre d'accommodements avec la mise en œuvre du principe de parité, qui, paraît-il, serait plus difficile à respecter dans les petites communes que dans les grandes, ce que je ne crois pas.

La cohérence voudrait que l'on applique à toutes les communes un mode de scrutin qui a en définitive fait ses preuves pour les communes de plus de 3 500 habitants, quitte à revoir l’effectif des conseils municipaux des très petites communes. De fait, il peut être problématique de constituer une liste de neuf noms dans une commune comptant une vingtaine d’habitants…

Autant je suis très critique sur les dispositions du projet de loi relatives à l’élection des élus départementaux, autant je considère que, sur ce sujet, nous devrions pouvoir trouver un consensus.


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 PUBLICATIONS

La lettre du Sénateur N° 45 Octobre Novembre Décembre 2015 

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POURQUOI L’ACCORD DE BRUXELLES EST UNE TROMPERIE

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