LE JEU OU TOUT LE MONDE PERD – Août 2010
« Il y a dans ce texte tout et n’importe quoi. » (Jean-Pierre Raffarin)
Depuis la première lecture au Sénat (sujet de la précédente Lettre du sénateur), le feuilleton de la réforme des collectivités territoriales, de rebondissements en coup de théâtre, a continué son chemin chaotique.
Premier rebondissement : changement de pied complet du Gouvernement quant au mode d’élection du conseiller territorial. Exit le scrutin mixte dont le principe avait été validé en première lecture au Sénat sous la pression des centristes, vive le scrutin majoritaire uninominal à deux tours !
C’est qu’entre début février et juin avaient eu lieu des élections régionales aux résultats préoccupants pour les ordinateurs du Ministère de l’Intérieur.
Ainsi dès l’examen par la commission des lois de l’Assemblée nationale du texte issu du Sénat, le Gouvernement fait-il adopter un amendement étendant aux conseillers territoriaux le mode de scrutin actuellement utilisé pour l’élection des conseillers généraux. Au cours des débats, le seuil de 10% des inscrits pour pouvoir se maintenir au second tour, sera porté à 12,5%, comme pour les élections législatives.
C’est la conclusion d’un débat au sein de la majorité sur les conditions de maintien des candidats du premier tour au second, autrement dit sur la possibilité de « triangulaires » qui embarrassent la dite majorité.
Levée de boucliers des centristes qui prennent leur revanche en permettant, en seconde lecture au Sénat, la constitution d’une majorité rassemblant ceux qui sont contre le principe du conseiller territorial (essentiellement la Gauche) et ceux qui tout en l’acceptant ne sont pas d’accord avec le nouveau mode de scrutin proposé (essentiellement le groupe centriste).
« Le Gouvernement, en proposant à l’Assemblée nationale d’abroger un article sur lequel il avait ici même donné un avis favorable et qui était un élément fondamental de l’accord sur le conseiller territorial, devait déclarer le porte parole du groupe centriste, Hervé Maurey, a donné non pas un coup de canif, mais un véritable coup de poignard dans le contrat de confiance qui liait la majorité et le Gouvernement. »
Le texte repart donc à l’Assemblée nationale allégé du mode d’élection du conseiller territorial dont le principe reste confirmé. Selon toute probabilité, c’est le palais Bourbon qui aura le dernier mot.
Deuxième rebondissement, toujours en première lecture à l’Assemblée nationale, dès la commission des lois, l’introduction dans le texte du tableau de répartition des conseillers territoriaux entre les départements, prévu initialement par ordonnance. Ce qui avait été réputé impossible au Sénat, en première lecture, le devient donc, ce dont personne ne se plaindra.
Après beaucoup d’hésitations, le Gouvernement sortait, enfin, de l’ambiguïté.
Il faut dire que dans un pays comme le nôtre, constitué de régions rassemblant des départements démographiquement très hétérogènes, le défi qu’il se lançait à lui-même en créant le conseiller territorial s’apparente à
la résolution de la quadrature du cercle : la répartition entre départements devant tenir compte de sa population en vertu du principe constitutionnel « d’égalité des suffrages », le choix est entre une poignée de conseillers dans les petits départements pour garder, comme aujourd’hui des conseils généraux de taille raisonnable et un nombre de conseillers suffisant dans les départements peu peuplés pour donner à l’assemblée départementale une taille suffisante, au prix de l’explosion des effectifs des conseils régionaux. C’est finalement à la seconde branche de l’alternative que le Gouvernement se résoudra, sans certitude du point de vue constitutionnel et avec la certitude de rendre ingouvernables les conseils régionaux (voir plus loin).
Après avoir été amendé par la commission des lois du Sénat, supprimé en séance puis réintroduit au forceps par une seconde délibération en fin de discussion, le nouveau tableau N°7 est reparti à l’Assemblée nationale qui probablement le confirmera. (Voir plus loin le tableau relatif à la région PACA).
Troisième champ de bataille : la question de la compétence générale et des financements croisés autour du fameux article 35 du projet de loi initial.
D’abord considérablement amendé par l’Assemblée nationale, le texte issu de la première lecture au Sénat s’est finalement volatilisé en seconde lecture au Luxembourg !
Nouvelle rédaction de l’article 35 : « Dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, une loi précise la répartition des compétences des régions des départements, ainsi que les règles d’encadrement des financements entre les collectivités territoriales ».
Retour à la case départ donc puisque, on s’en souvient, clarifier les compétences entre collectivités et supprimer les « financements croisés », par souci d’économie et du contribuable, étaient deux des objectifs officiels essentiels de la « réforme ».
Le plus probable c’est que l’Assemblée nationale rétablisse les dispositions qu’elle avait adoptées en première lecture et qui, devant la levée de boucliers, consacrait le caractère « partagé » et non plus « exclusif » des compétences culture, sport, tourisme…
Mais, s’il s’est achevé dans la confusion la plus totale au Sénat, le débat aura au moins permis de préciser que le caractère « exclusif » de leurs compétences ne leur interdit pas de participer au financement de projets dans d’autres domaines que ceux de leur compétence.
S’ils ne pourront être maître d’œuvre (ce qui posera des problèmes dans certains cas, cependant), ils pourront être co-financeurs…Sauf, pour la région, si, comme l’avait prévu l’Assemblée nationale, celle-ci ne peut participer qu’à des projets « d’envergure » régionale. Les petites collectivités seraient alors exclues de son champ d’intervention.
Pour le reste, peu de changements par rapport à la première lecture au Sénat: le processus de révision et d’achèvement de l’intercommunalité reste dans les mains des préfets qui tous pouvoir dès lors qu’ils ont le soutien de 40% de la CDCI, CDCI composée à 45% de représentants des intercommunalités.
En cas d’absence d’accord à la majorité qualifiée entre les partenaires, le nombre de délégués communaux aux communautés de communes et d’agglomération est fixé par la loi (voir plus loin).
Quel rôle pourront bien jouer les départements là où existeront des métropoles ? Les communes constituant les Métropoles sont-elles encore des communes ?
Et puis, principale contradiction, la mise en place d’un dispositif électoral qui produit l’effet inverse de l’objectif initial des « réformateurs » : réorganiser le paysage institutionnel en deux niveaux au lieu de trois : la région (si possible de grandes régions) et les intercommunalités, purgatoire des communes avant leur disparition.
Le résultat, c’est à l’inverse, des régions privées de la garantie de majorité stables, des conseils régionaux pléthoriques ingouvernables, départements et régions qui se neutralisent, l’enjeu régional disparaissant, vu le mode de scrutin choisi, devant les nécessités départementales.
Des intercommunalités qui perdent ce qui faisait leur ressort : la liberté de coopérer.
Il n’empêche, à en croire le Ministre de l’Intérieur : « la réforme territoriale avance ». Vers quoi, on le sait de moins en moins, mais elle avance.
Par ailleurs, l’heure étant aux économies, le nombre de Vice-présidents fait l’objet d’une double limitation.
Ce nombre, toujours fixé par les organes délibérants, ne peut dépasser quinze, dans la limite de 20% des effectifs du conseil…Avec possibilité d’un minimum de quatre.
Sauf cas spécial (zone de montagne, par exemple), les intercommunalités devront comprendre au moins 5000 habitants.
Deux dispositions relatives aux Métropoles sur lesquelles, l’Assemblée nationale pourrait très bien revenir : leur création à partir de 500 000 habitants et non plus 450 000 et le transfert non automatique de la compétence communale PLU à l’EPCI.
D’examen parlementaire en examen parlementaire, non seulement le texte n’a pas gagné en cohérence mais en a perdu, ce qu’a traduit Jean-Pierre Raffarin : « Il y a dans ce texte tout et n’importe quoi. »
L’essentiel manque, à savoir : un dispositif institutionnel permettant d’articuler les politiques du fameux pôle département-région et celles des métropoles et assurer la gouvernance de vastes zones en matière de développement économique, d’emploi, d’enseignement supérieur et de recherche, de R&D, de gouvernance des grands réseaux de communication et télécommunications.