QUE PEUT- ON ATTENDRE DE LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES ?

AMRV et AMV Le Luc 29 mai 2009.

 

 La réforme des collectivités locales est à l’ordre du jour.

Si l’on en croit le Gouvernement, les « experts » et leurs rapports qui se multiplient, si l’on en croit la rumeur médiatique, il y aurait urgence : les français se perdraient dans le « millefeuilles » territorial  et presseraient leurs élus de faire des économies afin de payer moins d’impôt et permettre à la France de respecter les critères de convergence de Maastricht. L’endettement de l’Etat explosant et l’équilibre des compte sociaux n’étant pas pour demain, il est vrai qu’il ne reste plus que les collectivités locales à mettre en difficulté!

 

Des lieux communs qui ne résistent pas à l’analyse.

 

Constatons d’abord que nos concitoyens paraissent plus préoccupés par leur pouvoir d’achat, la montée du chômage, leurs difficultés à se loger ou par l’éducation de leurs enfants que par la réforme des collectivités locales.

Constatons que les élus locaux sont ceux dont nos concitoyens ont la meilleur opinion, qu’ils se moquent de savoir par qui et comment les services attendus leurs sont rendus, que pour eux importe seul le résultat et qu’ils demandent plutôt plus de services que moins.

Constatons qu’il n’y a pas plus de catégories de collectivités locales en France que dans le reste des pays européens, trois : les communes, les départements et les régions (article 72 de la Constitution), toutes les autres structures n’étant que des organismes de coopération entre elles.

Constatons aussi que les collectivités locales réalisent les trois quarts des investissements publics et 10% de l’investissement du pays ; qu’elles les financent  de manière saine, maintenant  leur endettement, depuis 1982, autour de 10% du PIB quand, dans le même temps, la dette de l’Etat est passée de 18 à 67%  du PIB en 2007 et se rapprochera de 75% en 2010.

Constatons que durant les « Vingt cinq glorieuses » de la décentralisation les collectivités locales se seront considérablement équipées, offrant des services à leur population comme jamais auparavant. Au prix de 3,4 points de PIB seulement et 1,8 point à périmètre de compétences constant.

Constatons que d’ailleurs le Gouvernement compte sur elles pour assurer le succès de son plan de relance.

Constatons enfin que le premier bénéficiaire des « financements croisés » abondamment dénoncés, est d’abord  l’Etat qui ne fait plus rien, dans les domaines de sa stricte compétence, sans mettre les collectivités territoriales à contribution.

 

Le fond du problème.

Le rideau de fumée des idées reçues retombé, il apparaît qu’avant d’être institutionnel l’enjeu de la réforme des collectivités locales est d’abord financier. Le rapport Balladur, après bien d’autres le dit clairement.

Mais, si tout le monde s’accorde là-dessus, c’est avec des objectifs opposés. Pour simplifier, je dirais que les uns recherchent le « moins disant administratif » et les autres le « mieux disant ».

 

Le moins disant administratif

Pour les premiers, il s’agit prioritairement de faire des économies, même s’ils restent généralement discrets sur le montant espéré.

Des économies  par la suppression ou à défaut le dépérissement d’un échelon administratif, par la réduction du nombre de collectivités ou leur regroupement, par la constitution de grandes collectivités concentrant les compétences de plusieurs, par la suppression de la compétence générales des départements et des régions etc.

Le rapport Balladur le dit explicitement.

Il entend, en effet, réorganiser la France autour de deux pôles essentiels : les nouvelles communes issues des intercommunalités dont les  métropoles représentent la forme la plus achevée et les Régions, au nom de la clarification des compétences :

« La bipolarisation des institutions locales, au profit de la Région et des intercommunalités a semblé au comité permettre un désenchevêtrement des compétences. »

 

Il s’agit d’une « polarisation » et non  d’une suppression d’un échelon (Département ou région) car ce n’est aujourd’hui politiquement pas possible. Une première étape de l’unification est réalisée à travers la création de « conseillers territoriaux. ».

Des « conseillers territoriaux », élus le même jour, dans des circonscriptions infra départementales (type arrondissement) sur la même liste avec prime majoritaire, administreraient, les uns le département, les autres, la région.

« Le Comité recommande que l’élection simultanée des conseillers départementaux et régionaux se déroule, selon le mode du scrutin de liste « fléché » (…), dans le cadre de circonscriptions infra départementales dont le nombre serait à déterminer en fonction de la population de chaque département. Ces circonscriptions pourraient, selon le cas, coïncider avec un arrondissement ou en regrouper plusieurs, en tout ou partie. »

Voilà pour le Région, s’agissant des communes, « l’objectif à atteindre est, à  terme, que les intercommunalités se transforment en communes de plein exercice, ce qui permettrait à la France de compter des communes fortes, en nombre raisonnable ».

 Dans le cadre du volontariat, mais avec des incitations financières fortes, ce qui, en période de réduction des ressources ne laissera d’autre choix aux communes  que l’impuissance financière et l’exercice de compétences résiduelles au sein des  communes nouvelles. 

Parmi ces intercommunalités, les Métropoles occupent une place toute particulière puisqu’elles rassemblent les compétences des communes membres et du départements.

Avec pour conséquence non seulement l’amputation du territoire départemental mais aussi de ses ressources, donc de sa capacité péréquatrice, la richesse se concentrant dans les grandes unités urbaines. 

Le rapport BALLADUR prévoit la création immédiate, hors Paris, de onze métropoles à partir des huit communautés urbaines existantes et des  « communautés d’agglomération de Rouen, Toulon et Rennes, dont les périmètres géographiques pourraient, à cette occasion, être revus de manière à permettre, dans le cadre de l’achèvement de la carte des intercommunalités, leur extension future ».

Mais « il va de soi, dans l’esprit du Comité que ces onze métropoles auraient vocation à constituer une manière d’avant-garde de l’intégration progressive des communes dans des ensembles plus vastes dotés de la qualité de collectivité locale et non plus seulement d’établissement public. »

Gageons que le mouvement, une fois lancé, entraînera la troupe des intercommunalités d’une centaine de milliers d’âmes qui se sentiront vocation de métropoles. Question de prestige et d’intérêt financier. Le rapport Balladur recense déjà les 25 intercommunalités les plus peuplées.

On voit mal comment ces métropoles qui occupent une place aussi particulière dans le paysage institutionnel s’articuleront avec la Région et le Département, mais c’est ainsi.

 

Après la concentration et la spécialisation des compétences, la seconde méthode pour contraindre les collectivités à faire des économies sera de limiter leur ardeur dépensière :

-          en fixant une norme annuelle de dépense nationale sur le modèle des dépenses de santé (rapport Balladur),

-          en remplaçant tout ou partie de la TP par des dotations ou des impôts moins dynamiques qu’elle : TIPP, Taxe carbone, impôt par définition appelé à disparaître.  Madame Parisot, elle n’entend pas la remplacer par un impôt assis sur l’activité économique mais demande « aux collectivités locales de travailler sur des gains de productivité et l’optimisation de leur gestion d’un certain type de dépenses, celles de fonctionnement » 

 

Le mieux disant administratif.

 

Ce n’est évidemment pas la position de la Mission sénatoriale « sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriale », voulue par le Président du Sénat et au travail depuis six mois. La fonction du  sénat n’est-elle pas la représentation des collectivités locales et des territoires ?

La mission :

-          Sa composition est pluraliste, tant sur le plan politique que celui de la représentativité des collectivités et des territoires et des expériences.

-          Ses objectifs :

Dégager un consensus suffisamment large, d’abord entre les membres de la mission qui rassemble des élus de toutes expériences et de toutes sensibilités politiques, puis entre les sénateurs, pour parvenir à un texte rassembleur lors du débat législatif sur le projet de réforme.

Le pari c’est d’aboutir à un texte utile pour les collectivités locales, leurs citoyens, leurs élus.

Non pas réformer pour réformer, mais améliorer notre mode d’administration territorial.

Non pas rechercher des économies à tout prix, en tous cas pas au prix du dynamisme et de la capacité d’initiatives des collectivités locales.

La mission s’inscrit en faux contre la campagne de dénigrement de l’action des collectivités locales qui jetteraient l’argent public par la fenêtre, comme je l’ai rappelé en commençant.

-          La méthode :

Une approche non pas a priori (idées reçues) mais pragmatique : les nombreuses auditions (une cinquantaine) et déplacements (Lyon, Bordeaux et la Charente, Sud Ouest, prochainement la Loraine) en sont la marque. Vu ce que sont les sénateurs qui sont peu nombreux à n’avoir pas une bonne expérience de la gestion des collectivités, il s’agit d’une sorte « d’auto expertise ».

Clarifier, mais en tenant compte de la diversité des territoires, autrement dit de la diversité des manières dont s’articulent les modes d’intervention et les initiatives des communes, intercommunalités, départements et régions selon les endroits de l’hexagone. Tout ne se fait pas partout de la même manière.

 

Les premières conclusiosns.

Un rapport d’étape a déjà été publié (N° 264) et a donné lieu à un débat public le 18 mars 2009. Le rapport final est prévu pour mi juin avec un débat public le 30 juin 2009.

 

Le rapport d’étape et le débat qui a suivi montrent que déjà des éléments de consensus sur des questions sensibles ont été dégagés:

 

Ni suppression d’une des collectivités territoriale, ni dépérissement de l’un d’eux mais recherche d’une clarification de leurs compétences assortie d’un renforcement de leurs capacités d’initiative, d’action et d’association.

Maintien de la clause de compétence générale pour chaque collectivité, mais clarification de son exercice. Il s’agit de donner un contenu à la notion de « chef de file »

L’intercommunalité fait l’objet des propositions 1 à 4 :

-          Recomposition préalable et amélioration de la représentativité des CDCI et renforcement de leur rôle pour déterminer les périmètres pertinents d’intercommunalités.

-          Achèvement de la carte de l’intercommunalité à fiscalité propre avant fin 2011 en envisageant d’utiliser des outils incitatifs.

-          Augmentation progressive du nombre de compétences obligatoires et optionnelles des intercommunalités à fiscalité propre pour tendre vers un socle commun plus consistant.

-          Avant fin 2012, sur proposition du représentant de l’Etat validée par la CDCI, après une large concertation départementale, forte réduction du nombre de syndicats intercommunaux (SIVOM, SIVU) et transfert des compétences correspondantes aux groupements à fiscalité propre.

Leurs effets sur les modes de scrutins communaux des propositions 5 et 6.

-          Election des conseillers communautaires par « fléchage » sur les listes des candidats aux élections municipales.

-          Corrélativement, application du mode de scrutin des communes de plus de 3500 habitants aux communes de plus de 500 habitants et obligations de candidature au conseil municipal dans les communes. [Depuis il apparaît qu’un consensus existe pour étendre la disposition à toutes les communes].

S’agissant des Pays, il est proposé de supprimer les dispositions législatives règlementant l’existence des pays, sans porter atteinte à la liberté de coopérer des communes et des intercommunalités dans le périmètre des pays existants.

Les principes suivant ont été réaffirmés :

Droit à l’expérimentation et à toutes les possibilités de modification de périmètres territoriaux, de fusion entre collectivités de même nature (communes, départements, régions) ou de natures différentes (Régions et Départements par exemple), sur la base du volontariat et après référendum.

Département : C’est échelon de la solidarité sociale et territoriale. Proposition de renouvellement du Conseil général en totalité tous les six ans.

La Région : c’est le niveau des équipements stratégiques et des politiques de développement économique (économie, formation, emploi  à titre expérimental)

 

Depuis la mission a avancé sur deux questions essentielles qui viendront en débat le 30 juin:

-          Les compétences : clarifier qui fait quoi sans brider la capacité d’initiatives en cas de défaillance de la collectivité en charge, en principe, de la compétence.

Dégager des groupes de compétence cohérents :

Département : solidarité territoriale : aide aux communes, ingénierie publique, collèges, petite enfance et équipement rural etc.

Région : stratégie et développement économique, formation et emploi (à titre expérimental) en lien avec le département pour la partie insertion.

-          La fiscalité et la péréquation : maintenir le lien entre le local et l’entreprise et assurer un financement dynamique des collectivités

Maintien d’une contribution assise sur l’activité économique en suivant les préconisations du rapport Fouquet.

Prévoir une péréquation verticale (Etat) et horizontale (niveau régional)

Pour des raisons de sécurité, éviter une trop grande spécialisation de l’impôt mais adopter plutôt le principe d’un couple de contribution par niveau (impôt ménage et économique) avec d’éventuels compléments.

 

Reste aussi à trancher (ou évacuer) quelques questions délicates :

-          la question des métropoles : super collectivités territoriale ou mode de gouvernance de réseaux et d’enjeux stratégiques (économie et emploi, recherche, enseignement supérieur, logement) sur de vastes territoires. Avec en  « annexe », la question du « grand Paris » et de l’Ile de France.

-          La question des élections départementales et régionale (quid des « conseillers territoriaux »)

Et à aborder des questions essentielles pour les élus ruraux :

-          le statut de l’élu local

-          le service public.

 

Les prochains épisodes.

 

Ce qui est certain ou quasi certain

 

-          Un projet de loi d’orientation gouvernemental, connu probablement fin juin, début juillet, sera présenté au Parlement à l’automne. Le Ministère de l’Intérieur et le Secrétariat d’Etat aux collectivités locales y travaillent. Des réunions de concertation avec toutes les associations d’élus ont actuellement lieu. 

-          Le projet de loi viendra d’abord en lecture au Sénat et le débat y portera sur le texte revu par la commission sénatoriale compétente (probablement une commission spéciale). C’est au Gouvernement qu’il appartiendra, le cas échéant, de présenter des amendements sur ce texte. C’est ce qui explique la mise en place par le Président du Sénat de la mission. Si le Sénat s’entend à une majorité dépassant les clivages politiques habituels sur un texte, il sera très difficile pour l’assemblée de revenir dessus.

-          Ce consensus est très large sur le renforcement et la démocratisation de l’intercommunalité avec ce que cela entraîne en terme de mode de scrutin pour les communes de moins de 3500 habitants. La voie de l’incitation avec échéance fin 2011 sera celle empruntée.

-          Consensus aussi sur le maintien des trois niveaux de collectivités territoriales et sur le fait de maintenir en vie les Pays qui fonctionnent sans possibilités de création de nouveaux.

-          Consensus sur toute disposition facilitant la coopération, l’association, voire la fusion entre collectivités de même niveau ou de différents niveaux, sur le mode du volontariat et pas de la contrainte.   

 

Ce qui est probable.

 

Que le Gouvernement ne cherche pas à passer en force. Cela ressort de l’attitude du Premier ministre et des récentes déclarations de Michelle Alliot-Marie au congrès de l’APVF (Chinon 15 mai)

L’évolution de la position de Nicolas Sarkozy sur le Grand Paris et l’annonce que cette question ferait l’objet d’un traitement à part va dans le même sens.

Un accord sur les « métropoles » semble aussi possible, même si actuellement on navigue dans le brouillard.

On a vu les propositions Balladur.

Le Rapport intermédiaire de la Mission sénatoriale préconise la « reconnaissance du fait métropolitain par la création d’un nombre limité de métropoles [première différence avec le rapport Balladur] et prise en compte de ce fait par le renforcement des compétences transférées [on reste donc dans le cadre d’un transfert de compétences, donc le cadre classique de la coopération intercommunale], avec possibilité complémentaire de délégation de compétences [Si la métropole est amené à exercer des compétences départementale, c’est par voie de délégation et non de transfert de compétence] »

A Chinon, la Ministre de l’intérieur a évoqué trois à quatre « mégapoles » (Paris, Lyon, Marseille, Lille) et une dizaine de métropoles, sans préciser ce qu’elle entend par là.

Il semble aussi possible de parvenir à un quasi consensus sur les compétences même si la question de la compétence générale des départements et des régions divise encore.

 

Ce qui est incertain.

 

Deux questions demeurent très incertaines et pourraient faire échouer une réforme consensuelle des collectivités territoriales :

-          Le mode d’élection des conseillers généraux et des conseillers régionaux, autrement dit la question des « conseillers territoriaux » préconisés par le rapport Balladur.

L’UMP fait une campagne active sur ce thème. Le PS et la Gauche y sont résolument opposés et en font un casus belli. Le Gouvernement hésite. Un compromis ne semble pas impossible à trouver au Sénat.

-          Le financement des collectivités territoriales et notamment la question du remplacement de la TP. Il est certain qu’une réforme qui aboutirait à un appauvrissement des collectivités locales ne saurait être consensuelle.

Pour moi, c’est le principal risque des réformes en cours. Il est d’autant plus grand  que le Gouvernement pourrait bien présenter deux projets de textes au Parlement : le premier sur les institutions en première lecture au Sénat, comme on l’a dit, le second financier, en première lecture à l’AN. On sait déjà que la réforme de la TP sera traitée lors de l’examen de la Loi de finances 2010. 

 

Comme vous le voyez, chers collègues, la suite des évènements risque d’être passablement rock en roll.

 

Quelques images de la réunion