REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES

Débat au Sénat - 18 mars 2009.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, pourquoi un rapport de plus sur les collectivités locales, est-on tenté de dire ?

On compte tant de ces rapports que l’exercice est devenu un genre littéraire, qui peine d’ailleurs à trouver sa place entre le roman d’anticipation, l’essai de stratégie électorale et une nouvelle version du Dictionnaire des idées reçues.

Dans ce dictionnaire, à la lettre C, on trouve bien sûr la définition des collectivités locales.

Collectivités locales : augmentent la dépense publique. Voir : mille-feuille.

Mille-feuille : spécialité du restaurant du Sénat.  Mille-feuille territorial : coûte cher à la France. Déplorer que l’on ignore combien, mais tonner contre.

Communes : produit de la Révolution – suspect. « Il y trop de communes en France ». Voir : suppression.

Suppression : la suppression des communes est impossible en France. Évoquer le programme d’Odilon Barrot, ministre de Louis-Napoléon Bonaparte : « remédier au morcellement des communes rurales ». Déplorer que l’on n’y soit toujours pas parvenu.

Compétence générale : commencer par rappeler qu’on lui doit l’essentiel des innovations des collectivités locales, mais conclure en demandant sa suppression.

Conseiller général : notable conservateur repérable à la campagne, invisible à la ville. 

Conseiller régional : recalé du scrutin majoritaire, invisible à la ville comme à la campagne. . Départements : trop nombreux, mais proches des administrés.

Régions : trop petites, mais éloignées des Français.

Intercommunalité : permet des « économies d’échelle ». Rester intraitable : que l’observation ne le montre pas n’infirme pas le principe, au contraire.

Financements : toujours croisés. Perversion dont le résultat est d’allonger inutilement les inaugurations en multipliant les discours. 

Réforme : doit être audacieuse. Marque de caractère chez un homme politique. Dire d’une réforme dont l’utilité n’est pas établie : « Certes, mais elle est audacieuse ! »

Précisément, la mission sénatoriale qui vous rend compte aujourd’hui de ses premières conclusions s’est bien moquée d’être « audacieuse » ; telle est, en tout cas, ma perception. Elle s’est contentée d’être utile ou, du moins, elle a essayé de l’être afin que nos collectivités locales soient encore plus efficaces et démocratiques à l’issue de la réforme.

D’où la méthode mise en œuvre, à partir non pas d’a priori, autant dire d’« idées reçues », mais de la réalité, de la pratique, de l’expérience si diverse des élus, afin d’améliorer réellement les pratiques, objectif partagé par tous ici, du moins, je le crois ; il s’agit non pas de proposer les solutions déjà en rayon, mais d’en élaborer de nouvelles par la confrontation des points de vue.

C’est un exercice sportif s’il en est, tant sont diverses les situations et contradictoires les intérêts !

C’est aussi un véritable exercice intellectuel mais, plus fondamentalement, un art politique qui, nous dit Platon, s’apparente à celui du tisserand, capable de composer avec des fils divers « un tissu égal et bien tramé ». Le tisserand et le politique, selon Platon, tissent « en une communauté qui repose sur la concorde et l’amitié » les tempéraments divers qui composent la cité.

À l’évidence, une réforme qui ne serait pas portée par un consensus suffisamment large serait vouée à l’échec : il convient donc de s’entendre sur la nature des maux auxquels on entend remédier.

Or l’affirmation lancinante selon laquelle les collectivités locales dépenseraient trop – sous-entendu : de manière inconsidérée – et la réduction drastique du nombre de communes et des échelons administratifs permettrait des économies de gestion considérables est une contre-vérité.

Quand les conseilleurs sont des payeurs avec l’argent des autres, comme le président de BNP Paribas, groupe bancaire dont la crise a révélé la qualité de l’expertise (Rires sur les travées du groupe socialiste.), comme l’ex-président de Dexia, sauvé de la faillite par les États belge et français, par ailleurs auteur d’un célèbre rapport sur Les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales, ou comme l’ex-président de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, la BERD, expert universel au carré, on se pince pour ne pas rire !

Les chiffres sont connus de tous : les collectivités locales réalisent les trois quarts des investissements publics et 10 % de l’investissement du pays. Elles les financent d’une manière particulièrement saine puisque, depuis 1982, leur endettement est demeuré quasi constant et inférieur à 10 % du PIB.

Dans le même temps, la dette de l’État, qui représentait 18 % du PIB en 1982, avoisinait 70 % avant la crise. On peut imaginer ce qu’il en sera à la fin de 2009 !

Durant cette période de montée en puissance de la décentralisation, les dépenses des collectivités locales auraient progressé annuellement, à périmètre de compétences constant, 1,4 % plus vite que les dépenses de l’État. Là serait le scandale ! Mais où est le scandale, quand on met en regard les investissements considérables réalisés et le développement sans précédent des services collectifs durant cette période ?

Du début des années quatre-vingt-dix à l’avant-crise, la France a accusé un retard de croissance annuel moyen de 1,5 point de PIB par rapport aux États-Unis, avec les conséquences que l’on sait sur l’emploi.

Sortons un moment de l’épicerie « maastrichienne » et demandons-nous quel aurait été notre taux de croissance sans l’investissement régulier des collectivités locales !

Non, les petites collectivités, à commencer par les communes rurales, ne nous coûtent pas cher !

En 2007, les dépenses réelles de fonctionnement par habitant des communes de plus de 100 000 habitants étaient supérieures de 78 % à celles des communes de 500 à 2 000 habitants et supérieures de 51 % à celles des communes de moins de 500 habitants, alors que ces grandes communes percevaient une dotation globale de fonctionnement par habitant supérieure de 46 % à celle des communes de 500 à 2 000  habitants et supérieure de 37 % à celle des communes de moins de 500 habitants.

À l’inverse, ce sont les petites communes qui investissent le plus. Celles de moins de 500 habitants investissent 2,5 fois plus, par habitant, que les communes de plus de 100 000 habitants et celle de 500 à 2 000 habitants 2,2 fois plus.

En rappelant ces chiffres, je n’entends nullement comparer ce qui n’est pas comparable. Je n’ignore ni que le niveau de services offerts par les grandes communes n’est pas celui des petites, ni que celles-ci ne pourraient pas investir autant sans aides extérieures, lesquelles proviennent généralement des départements et, parfois, des régions. Cela prouve au moins que, financements croisés ou pas, départements et régions ne font pas leur travail aussi mal qu’on le dit !

Non, rien ne prouve que plus on est gros plus on est beau ! L’intercommunalité est nécessaire non parce qu’elle réduirait la dépense publique mais parce qu’elle permet de faire à plusieurs ce qu’on ne peut faire seul, et de répondre ainsi aux légitimes attentes de nos concitoyens.

Supprimer les petites communes ne supprimera pas les problèmes qu’elles gèrent au quotidien, à un coût minimum.

Aucun des multiples rapports que j’ai évoqués ne se risque d’ailleurs à chiffrer les économies à attendre d’une réduction du nombre de communes ou de l’aplatissement du mille-feuille, ce qui, d’ailleurs, n’empêche pas de causer !

La seule étude que je connaisse qui ait tenté d’évaluer l’effet des politiques de réduction du nombre des collectivités locales menées en Europe est ancienne : c’est celle, que vous connaissez peut-être, d’Yves Mény.

Il précisait ainsi : « L’expérience pour le moins mitigée des pays qui avaient entrepris des restructurations radicales, les désillusions du fameux optimum dimensionnel ont permis de relativiser l’absence d’évolution en France. Les vicissitudes des réformes à l’étranger ont montré qu’un concept rationnel s’avérait parfois peu fonctionnel, centralisateur et le plus souvent coûteux, qu’il n’existait pas de cadre idéal pour la mise en œuvre de toutes les politiques locales, que les gains potentiels en efficacité étaient parfois mis en échec par l’éloignement géographique et démocratique des centres de décision, que la diversité locale était un instrument important du pluralisme cher aux démocraties occidentales. À la réflexion, il apparut que l’élection de milliers de conseillers dans des milliers de communes était encore le moyen le plus démocratique et le moins coûteux de faire fonctionner les communautés politiques et sociales locales. »

En effet, démocratie et efficacité gestionnaire ne s’opposent pas, mais se confortent, d’où la nécessité absolue de ne pas séparer la réforme de l’organisation territoriale de celle des modes de scrutin.

S’agissant des intercommunalités, il existe déjà un quasi-consensus, dont il sera probablement question tout à l’heure. Nous en sommes loin pour ce qui concerne le département et la région, mais, à mes yeux, il est possible d’y parvenir.

En tout cas, c’est sur cette note d’espoir que je conclurai.

 (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE, de l’Union centriste et de l’UMP.)