CONCOMITANCE DES RENOUVELLEMENTS DES CONSEILS GENERAUX ET REGIONAUX.

(15 et 16 décembre 2009)

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Sous une apparence anodine, ce texte qui réduit la durée des mandats des conseillers régionaux élus en 2010 et des conseillers généraux élus en 2011, lance, en le biaisant dès le départ, le débat sur la réforme des collectivités territoriales.

Officiellement, il s’agit seulement de permettre en 2014 l’élection simultanée des conseillers généraux et régionaux. En réalité, il s’agit de faire accepter avant même que le principe n’en ait été discuté, la création des conseillers territoriaux, « cœur nucléaire de la réforme des collectivités territoriales » selon Xavier Bertrand.

Tout le débat a tendu à faire préciser par le Gouvernement, le nombre de conseillers territoriaux par départements (ce que l’on ignore) et comment il entend répondre aux difficultés constitutionnelles posées par le mode de scrutin envisagé pour leur élection. Etant entendu que le projet gouvernemental n’est pas encore inscrit à l’ordre du jour du Parlement.

Le Gouvernement s’est refusé à toute précision, se bornant à répéter que tel n’était pas l’objet du texte en discussion. L’impression dominante est qu’il ignore lui-même la réponse à ces questions.

Le sénat a donc été invité à voter conforme un texte permettant la mise en application d’un projet de loi dont il ignore l’essentiel et qui, pour ce qu’on en connaît, pose de sérieux problèmes d’inconstitutionnalité !

 

Discussion générale.

 

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, comme vous l’avez constaté, le vote conforme, autrement dit le refus d’exercer son pouvoir d’amendement est désormais la routine de notre assemblée, au point, comme on l’a vu hier, que même le destin ne saurait y faire obstacle sans scandale.

Aujourd’hui, le Sénat est prié non seulement de persévérer dans son conformisme, mais d’aller encore un peu plus loin dans la servitude volontaire en approuvant par le vote un projet qu’il ne connaît pas. Plus exactement, il s’agit du vote d’un texte créant les conditions d’application d’une réforme qui n’est pas votée, dont on ignore des pans essentiels et, pour ce que l’on en connaît, soulève des doutes quant à sa constitutionnalité.

Le Sénat s’est tellement modernisé ces derniers temps que le voici devenu une chambre virtuelle : pouvoir virtuel d’amender des textes réels, pouvoir réel de voter des textes virtuels ! Demain, il ne sera même plus nécessaire de voter, il suffira de constater en début de cession qu’existe une majorité soutenant le Gouvernement.

JJ Hyest président de la commission des lois.: Ce ne serait pas mal !

PY Collombat : Nous sommes déjà engagés dans cette voie.

Je passe sur les problèmes de constitutionnalité, déjà abordés par de nombreux orateurs, et qui seront développés lors de l’examen de l’exception d’irrecevabilité, pour m’arrêter un instant sur l’un des vices, à mon sens rédhibitoires, de ce projet de loi : l’absence d’indication quant au nombre de conseillers territoriaux et de « nouveaux cantons » par département.

Que l’on ne vienne pas me dire qu’il s’agit d’un problème mineur, réglé traditionnellement par voie d’ordonnance ou de règlement. Il s’agit d’une question majeure.

Pour un département de 150 000 habitants, conserver ses 30 conseillers généraux et ses 30 cantons actuels, les voir réduits à 20 et à 16 cantons, à 15 et 12 cantons, à 8 et 6 cantons, suivant le mode de calcul choisi, n’est pas un détail. En tous cas, cela devrait peser lourd dans le vote de ses représentants au Sénat.

En l’espèce, nous ignorons même les règles de calcul. Pour l’heure, on doit se contenter de bonnes paroles et du rappel de principes, incompatibles pour un certain nombre de régions : représentativité « essentiellement » démographique, prise en compte des territoires, réduction de moitié du nombre d’élus actuels, gouvernabilité des assemblées régionales.

Je vous fais la démonstration quand vous voulez que, dans les régions composées de départements démographiquement très hétérogènes, soit les conseils généraux des départements les moins peuplés seront squelettiques, soit les conseils régionaux et les conseils généraux des départements les plus peuplés seront pléthoriques.

En fait, avec ce texte s’ouvre et s’achève la discussion du projet de réforme des collectivités locales.

Les péripéties intermédiaires, qui débuteront en janvier et s’étaleront sur plusieurs mois, se dérouleront selon la dramaturgie désormais bien réglée, dont on a pu apprécier l’efficacité lors de l’examen du projet de loi de finances.

Acte I : le Sénat accepte l’essentiel. Hier, c’était la réduction du montant de l’impôt économique et l’idée que c’est sur la taxe professionnelle, plutôt que sur tout autre impôt - l’impôt sur les sociétés par exemple - qu’il faut faire porter cet effort. Aujourd’hui, c’est la consécration du principe de l’administration de la région et des départements par les mêmes élus. Voilà ce qui est en question aujourd’hui.

Actes II, III, IV… autant qu’il en faudra : on discute, on chipote les détails ; certains sont de taille, comme le mode de scrutin, mais beaucoup sont petits. Autant d’occasions de psychodrames politico-médiatiques où chaque composante de la majorité montre alternativement sa combativité ou sa bonne volonté. Je vous renvoie à ce qui vient de se passer avec la taxe professionnelle.

Pas besoin d’être devin pour imaginer les débats futurs sur la place laissée aux communes et à leur pouvoir de décision dans les intercommunalités, sur le mode de désignation des conseillers territoriaux, sur la taille et les compétences des métropoles, etc.

L’essentiel étant acquis aujourd’hui, si nous votons ce texte, le Gouvernement pourra se montrer compréhensif sur tout ce qui ne compromettra pas le bénéfice attendu de la réforme : la reconquête des départements et des régions.

Dernier acte : vote solennel du dernier projet gouvernemental. Le président du Sénat se félicite de la qualité d’un débat qui a pris tout le temps nécessaire, et de la place essentielle qu’y a tenue la Haute Assemblée, dont l’importance est ainsi soulignée. La majorité et le Gouvernement se félicitent mutuellement de leur bonne volonté, pour le plus grand bien de nos collectivités et la modernisation du pays. Les dissidents temporaires rentrent dans le rang.

Peu importe que le résultat soit cohérent ou qu’il ne le soit pas, qu’il soit un gage de dynamisme ou de paralysie pour nos collectivités, il est là : le projet de réforme est voté.

Voter ce projet de loi dit de « concordance », c’est accepter le cœur de la réforme. C’est donc réduire ce qui devrait être la substance du travail parlementaire à un spectacle dont on connaît déjà la fin, à quelques détails près. Ce travail a été fait, mes chers collègues, avec votre aide à tous, avec la mission temporaire sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales, présidée par M. Belot et dont Mme Gourault et M. Krattinger étaient les rapporteurs.

Ce qui en a été retenu dans ce projet, ce n’est pas l’esprit, ce sont simplement les quelques détails qui étaient « balladuro-compatibles », si vous me permettez l’expression.

Dans ces conditions, monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, vous comprendrez que nous ne puissions nous associer à cette mystification. 

 

 

 

Amendement tendant à faire connaître le nombre de conseillers territoriaux par départements.

 

PY Collombat : Avant que vous ne me disiez que je suis hors sujet, permettez-moi de vous donner lecture du premier paragraphe de l’exposé des motifs du présent texte : « Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales prévoit qu’à l’avenir les conseillers généraux et les conseillers régionaux formeront un ensemble unique d’élus, les conseillers territoriaux, siégeant à la fois au conseil général de leur département d’élection et au conseil régional de la région à laquelle appartient celui-ci ».

Il s’agit donc bien des conseillers territoriaux, c’est-à-dire des élus des départements et des élus de chaque département à la région. Il nous paraît logique qu’avant de nous prononcer, nous sachions au minimum combien il y aura de conseillers territoriaux par département.

Voilà maintenant deux ou trois mois que je pose inlassablement la question et que l’on me répond par des palinodies diverses.

Ne trouvez-vous pas singulier de ne pas savoir combien il y aura de conseillers généraux dans votre département ?

Bruno Sido : Non ! On s’en moque ! (Sourires sur les travées de l’UMP.)

PY Collombat : Je considère pour ma part qu’il est indispensable de le savoir !

Le ministère semblant rencontrer quelques difficultés pour effectuer ce calcul, nous lui laissons un peu de temps. Notre amendement prévoit en effet que, dans un délai de deux semaines suivant la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport qui présente les effectifs prévisionnels des conseils généraux dans chaque département.

Ce délai est, j’en conviens, assez court, mais voilà déjà un certain temps que la question est posée. Ce rapport nous permettrait, avant d’entrer dans le cœur de la réforme, le 18 janvier prochain, de savoir où nous allons. Nos discussions y gagneraient en clarté ; tout le monde serait heureux de savoir ce qu’il adviendra de chaque département.

Tel est l’objet de cet amendement de bon sens.

 

Avis défavorables du Gouvernement et du rapporteur.

 

Explications de vote.

 

PY Collombat : C’est fascinant : nous pouvons dire tout ce que nous voulons, le ministre répond en lisant sa fiche !

J’ai commencé mon intervention en rappelant les termes du premier paragraphe de l’exposé des motifs du présent projet de loi, dans lequel il est question des conseillers territoriaux qui représentent chaque département. Et M. le ministre me lit : hors sujet !

Plusieurs sénateurs de l’UMP. Eh oui !

PY Collombat : Mes chers collègues de la majorité, je suggère d’organiser une permanence : un élu de notre côté de l’hémicycle et de deux du vôtre, et les autres pourront aller se coucher ! (Applaudissements et sourires sur les travées de l’UMP.) Il semble vain de vouloir discuter !

Je préfère le « prendre à la rigolade », si vous me permettez cette expression, mais, sur le fond, c’est franchement pitoyable !

Que le Gouvernement tente de nous répondre, même si ce n’est pas très facile, car, sur ce sujet, il ne sait pas trop où il va. Qu’il essaie au moins de donner le change !

M. le rapporteur m’oppose le redécoupage des cantons. Mais il n’est pas question du redécoupage des cantons, monsieur Courtois, il est question de leur nombre !

JP Courtois : Leur nombre dépendra du redécoupage auquel il sera procédé !

PY Collombat : Non ! Quant à savoir comment les conseillers territoriaux seront répartis sur le territoire, ce sera l’affaire du Gouvernement et notamment de M. Alain Marleix dont personne ici ne conteste le talent.

Nous voulons connaître le nombre de conseillers territoriaux par département. Nous sommes donc bien dans le sujet de ce projet de loi. Ou alors, il faut vraiment aller se coucher !

Il est très clair que, dans cet hémicycle, il y a ceux qui votent ce qu’on leur dit de voter en ignorant où cela va les conduire (Exclamations sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste.), et il y a ceux qui veulent en savoir plus !

Ce n’est quand même pas moi qui ai écrit l’exposé des motifs du projet de loi ! Les paragraphes I et II font dépendre du vote de ce texte l’entrée en vigueur de la réforme.

Á ceux qui me parlent de logique, je demande où est celle du projet de loi ! Est-il logique de voter un texte en se disant que l’on verra après ? Supposons que, finalement, le Parlement n’adopte pas la création du conseiller territorial, que direz-vous aux conseillers généraux qui n’auront été élus en 2011 que pour trois ans ? Ne trouveront-ils pas un peu bizarre de recommencer comme avant ?

Donc, il y a ceux qui aimeraient bien en savoir plus et ceux qui font confiance, sans être davantage informés. C’est quand même une curieuse façon d’exercer le mandat de représentant de nos concitoyens !

Monsieur le ministre, vous avez raison de dire que les collectivités locales reçoivent des aides de l’État pour leurs investissements. Mais ces aides de l’État proviennent, pour la plupart, soit du FCTVA, c’est-à-dire des impôts payés par les collectivités territoriales, soit de la DGF, dont nous savons d’où elle vient, et d’exonérations. Je rappelle, pour mémoire, l’ancien versement représentatif de la taxe sur les salaires, le VRTS. Le moins qu’on puisse dire, c’est que les collectivités territoriales font un bon usage de cet argent. Je ne dirai pas la même chose de l’État !

 

Amendement tendant à organiser la concomitance en 2015

 

PY Collombat : En écoutant notre collègue Philippe Adnot, j’ai repensé à un célèbre discours d’un non moins célèbre sénateur du Var, Georges Clemenceau : « Où sont les milliards ? »

En effet, où sont les milliards d’économies à attendre de la création des conseillers territoriaux ? Le Gouvernement, s’appuyant sur un rapport de la Cour des comptes, prétend que ces économies potentielles s’élèvent à 20 milliards d’euros. Or il se trouve que la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, que préside notre collègue Alain Lambert, a reçu M. Descheemaeker, président de la septième chambre de la Cour des comptes, M. Barbé, conseiller-maître, et Mme Esparre, conseillère référendaire. Je leur ai alors demandé s’il était vrai que l’instauration des conseillers territoriaux permettrait une économie de 20 milliards d’euros. Nos interlocuteurs ont marqué un temps d’arrêt, comme si le ciel leur était tombé sur la tête. Quand je leur ai précisé que ce chiffre circulait, ils n’ont pas osé rire, car les membres de la Cour des comptes sont des gens bien élevés, mais ce n’était pas l’envie qui leur manquait…

Très franchement, il va falloir changer d’argument, monsieur le secrétaire d’État, si vous voulez que votre réforme soit crédible !

Les arguments avancés contre cet amendement m’étonnent quelque peu. En effet, repousser la concomitance à 2015 aurait permis de répondre à de nombreuses objections.

Monsieur le rapporteur, le renouvellement des conseils municipaux interviendra en 2014, par conséquent avant l’élection sénatoriale de 2015. Je ne comprends donc pas votre argument.

Par ailleurs, comme cela a déjà été souligné, un grand nombre d’élections se tiendront en 2014. C’est un gros inconvénient, mais je n’y reviens pas.

Si la concomitance intervient en 2015, le dernier mandat des conseillers régionaux aura été de cinq ans, celui des conseillers généraux élus en 2008 de sept ans – soit une prolongation d’une année –, tandis que leurs pairs élus en 2011 auront exercé leurs fonctions pendant quatre ans – soit une durée de mandat décente et digne des grandes démocraties, comme l’a dit M. le secrétaire d'État.

L’année 2015 présente donc tous les avantages : si la création des conseillers territoriaux est adoptée, la réforme votée pourra être mise en place ; sinon, les mandats locaux concernés auront été d’une durée décente. Très franchement, le fait que cette échéance n’ait pas été retenue tendrait à prouver, s’il en était encore besoin, que cette réforme est vraiment bâclée !

 

Amendement relatif au nombre de conseillers généraux des Alpes de Haute Provence.

 

PY Collombat : Par l’amendement n° 42, nous proposons que le nombre de conseillers généraux du département des Alpes-de-Haute-Provence ne puisse être inférieur à trente. Si la réforme est votée, celui-ci ne comptera plus que vingt-quatre cantons.

Dans ce département, la population n’est pas très nombreuse – un peu plus de 150 000 habitants –, mais se concentre sur les deux pôles que sont Digne-les-Bains et Manosque. Imaginez ce qui va advenir des autres territoires si des cantons sont supprimés !

Monsieur le secrétaire d'État, voilà pourquoi nous souhaitons dès à présent inscrire dans la loi un nombre minimal de conseillers généraux. Apparemment, comme vous nous l’avez vous-même laissé entendre, les petits départements démographiquement parlant auront toutes les garanties pour disposer d’une représentation suffisante. Nous attendons des actes !

JC Gaudin président de séance : Monsieur Collombat, le département du Vaucluse compte un million d’habitants, mais seulement vingt-quatre conseillers généraux.

PY Collombat : Certes, monsieur le président, mais vous aurez remarqué comme moi qu’il n’a ni le même relief ni la même étendue. En l’espèce, il s’agit d’institutions chargées de la gestion d’un territoire. En ce sens, le territoire de Belfort fait encore mieux, puisqu’il ne compte que quinze cantons, avec une population d’une importance sensiblement identique à celle des Alpes-de-Haute-Provence

JC Gaudin : Ce n’était qu’un exemple !

Réponse « décalée » et avis négatif d’Alain Marleix.

PY Collombat : Monsieur le secrétaire d’État, peut-être pourriez-vous cesser de nous prendre pour des demeurés ?

À notre légitime demande de savoir à peu près combien il y aura de conseillers territoriaux par département, vous nous répondez invariablement deux choses.

Tout d’abord, vous nous rappelez les principes : la représentativité essentiellement démographique, la prise en compte des territoires, avec un seuil minimum, la réduction de moitié du nombre des élus et les dangers de conseils régionaux pléthoriques.

Pris séparément, ces principes sont parfaits. Simplement, comment arrivez-vous à les combiner ? Comment parvenez-vous à concilier l’exigence d’une représentation minimale sans arriver à des conseils régionaux de 300 ou 400 membres ? C’est cela le problème ! Cessez donc de nous répéter la même chose !

Par ailleurs, vous invoquez le recensement glissant, le retard, pris de notre fait, dans le découpage des circonscriptions… Tout cela n’est pas sérieux ! Si nous concevons que vous ne puissiez pas nous donner des chiffres à l’unité près pour tel ou tel endroit, il est difficilement compréhensible que vous ne puissiez le faire à deux ou trois près : ce n’est en effet pas le recensement qui changera à ce point les choses ! Souffrez donc que nous n’aimions pas que vous vous moquiez de nous ! C’est tout !

Par conséquent, tant que vous n’aurez pas donné des chiffres à peu près vraisemblables, nous vous poserons inévitablement la question !

Amendement tendant à fixer des règles encadrant la répartition des sièges de conseillers territoriaux entre les départements.

 

PY Collombat : Monsieur le secrétaire d'État, je viens à votre aide. (Sourires.)

Cet amendement a pour objet de fixer des règles pour ce qui concerne le nombre de représentants des départements au conseil régional, en tenant compte du critère de population. Et même si vous le sous-amendiez pour fixer à quinze le nombre plancher des membres des assemblées départementales, nous serions satisfaits.

L’amendement n° 15 a le mérite d’établir une règle suffisamment claire pour savoir où nous allons, mais suffisamment peu contraignante aussi, dans la mesure où nous convenons que des ajustements doivent intervenir ultérieurement, ajustements que le Gouvernement ne peut pas encore nous proposer à l’heure où nous parlons.

Si le Gouvernement émettait un avis favorable sur cet amendement, nous serions satisfaits et nous n’aurions pas à attendre le prochain recensement glissant. De surcroît, nombre de nos craintes seraient dissipées.

Alain Marleix, secrétaire d'État : J’ai examiné avec intérêt et bienveillance cette proposition, mais nous aurons l’occasion de parler de ce sujet lors de prochains débats.

Pour l’instant, le Gouvernement émet un avis défavorable.

PY Collombat : Votre bienveillance défavorable me va droit au cœur, monsieur le secrétaire d’État (Rires sur les travées du groupe socialiste), mais votre position renforce mes doutes sur la clarté de votre vision des choses !

 

Explication de vote finale.

 

Monsieur le secrétaire d’État, obtenir de votre majorité un vote « conforme » sur les conditions d’application d’un texte qui n’existe pas, voilà qui est vraiment très fort. Résultat ? Tout le débat reste à faire. Peut-être aurait-il fallu commencer par le début, et non par la fin. Nous aurions probablement gagné du temps.

Mais si cette façon de procéder convient à la majorité sénatoriale, grand bien lui fasse !