LES COMMUNES RURALES FRAPPEES PAR LA REFORME
Le projet de loi relatif à la réforme des collectivités territoriales tel qu’il ressort de l’Assemblée nationale et selon toutes probabilités, même s’il est amendé par une future Commission Mixte Paritaire, est préoccupant pour toutes les communes, à l’exception notable des plus grandes qui y trouveront les moyens de renforcer leur hégémonie à travers les structures intercommunales qu’elles dominent. Préoccupant pour les départements et les régions en général.
Mais, les petites communes et les départements ruraux seront les plus pénalisés.
Cela tient à la fois à l’esprit dans lequel la « réforme » a été conduite, même si les résultats ne sont pas à la hauteur des espérances de ses propagandistes et aux choix finalement faits : élection à l’occasion du même scrutin du conseiller général et du conseiller régional (création du conseiller territoriale), conception de l’intercommunalité, nouvelles règles de financement de l’investissement des communes et encadrement des financements croisés.
I- L’esprit de la réforme…et ce qu’il en résulte au final.
L’esprit de la réforme
L’objectif des « réformateurs » est de passer d’une organisation territoriale à trois niveaux (communes, départements et régions, les EPCI n’étant que des « coopératives de communes ») à une organisation à deux niveaux (régions – si possible grandes régions par regroupement des plus petites- et EPCI absorbant progressivement les communes par transferts de leurs compétences et de leurs ressources).
Le texte fourmille de détails significatifs de ce recouvrement sémantique entre « commune » et « EPCI ». Les EPCI sont conçus comme des quasi-communes (CF la fixation du nombre de délégués par la loi – à l’image des conseils municipaux- en lieux et place des statuts, sortes de contrats entre collectivités) et les communes « nouvelles » comme des EPCI (nombre de délégués à l’intercommunalité égal à la somme des délégués des communes fusionnées, maintien de vestiges de communes déléguées).
Si, sur le plan tactique cela permet de continuer à affirmer que l’existence des communes, notamment celle des plus petites, n’est nullement menacée, c’est au prix de la confusion.
La création de ce« super EPCI » que sont les métropoles est un autre signe de cette volonté d’absorption des communes dans une entité plus grande.
Lui est transféré l’essentiel des compétences communales, notamment la réalisation du PLU, autant dire la maîtrise de son avenir.
Autre manifestation de cet « esprit », la relance des fusions de communes à travers les communes nouvelles. L’incitation financière spécifique aux fusions a été finalement abandonnée mais la commune fusionnée peut continuer à bénéficier des dotations de solidarité rurale de ses membres, même si sa nouvelle taille l’interdit actuellement.
En matière d’intégration financière, si le résultat final est insignifiant, sous la pression du Sénat et des associations d’élus, les tentatives de la commission des lois de l’Assemblée nationale en faveur du transfert de la DGF communale et des impôts communaux aux EPCI ont été nombreuses. La suite au prochain projet de loi…
La réforme s’inscrit donc dans la grande tradition bureaucratique visant à réduire, sinon le nombre des communes françaises (des petites communes), à les faire entrer au musée.
Une réforme qui, faute d’avoir pi aller au bout de sa logique, mélange les logiques
Qui suit l’évolution des projets depuis les Rapports initiaux (Attali, Balladur), jusqu’au texte (presque) final, en passant par l’avant projet de loi, le projet de loi et ses moutures au gré des lectures parlementaires, peut mesurer les reculs sur les intentions de départ.
D’où l’impression de confusion là où devait advenir la clarté. Comme dit JP Raffarin : « Il y a, dans ce texte, tout et n’importe quoi »
Régions et départements ont désormais la possibilité de fusionner mais ce sont des dispositions d’affichage. Tout le monde sait bien que personne n’en veut.
Le département devait logiquement être absorbé par la région. Le choix a finalement été celui du non choix du niveau devant disparaître.
Plus question de supprimer le département, dont les vertus de gérant de la proximité et de la solidarité sont exaltées. Vive le « pôle région-département » géré par le même conseiller territorial.
Mais ce n’est pas pour autant qu’on renonce à la disparition d’une des deux institutions.
La logique managériale aurait voulu que ce soit celle du département, pour l’heure le choix est laissé à l’Histoire :
« L’assemblée régionale est formée finalement de la réunion des conseils généraux, mais ce n’est pas pour ça […] qu’on préjuge de l’évolution ultérieure [... ]Dans notre système donc, on va donner des forces à chacune des collectivités et l’évolution sera ce qu’en décideront finalement les acteurs. On ne préjuge pas de la disparition de la région ou de celle du département. » Hervé Fabre-Aubrespy. (Revue politique et parlementaire octobre-décembre 2009)
Sauf que l’élection, sur une base départementale, d’un même conseiller territorial chargé d’administrer région et département donnera un poids politique exceptionnel aux majorités départementales, rendant peu envisageable la disparition du conseil général.
Par ailleurs, l’élection du conseiller territorial sur une base départementale (fatalement puisque c’est aussi un conseiller général) rend illisible l’enjeu régional. Le couplage des élections régionales et départementales fait que l’élection essentielle - pour l’électeur et le système lui-même ‑ c’est l’élection départementale. Comme le dit encore Hervé Fabre-Aubrespy : « Nous sommes dans le cadre d’une juxtaposition d’élections départementales portant sur un petit nombre de sièges. » Comment espérer, dans ces conditions, que l’élection régionale puisse faire sens ?
Mais est-il pour autant envisageable de supprimer la région dont le rôle dans l’administration et l’aménagement du territoire n’est plus contesté par personne ?
Autre source majeure de confusion, l’absence d’articulation entre les politiques du pôle région-département et celles des métropoles. Quelle place auront les métropoles dans une organisation territoriale très approximativement binaire : région-département/ communes-intercommunalité ? Personne ne peut le dire.
Significatif enfin, le tango de l’intégration financière et fiscale exécuté par le couple Sénat- Assemblée nationale, au rythme de leurs lectures. Au final, le transfert de la DGF des communes et des impôts communaux à l’EPCI ne pourra se faire qu’à l’unanimité, ce qui ne mange pas de pain.
Pareillement l’incitation aux fusions de communes par une majoration de la DGF des communes nouvelles a due être abandonnée.
II- Le conseiller territorial et les territoires ruraux.
Le redécoupage des « cantons » sur une base « essentiellement démographique » pénalisera obligatoirement la représentation actuelle des territoires ruraux
L’extrême disparité démographique cantonale actuelle rendait ce redécoupage nécessaire.
Mais le couplage des élections régionales et départementales augmente encore la difficulté à tenir compte de la spécificité des territoires ruraux. L’acceptabilité de la taille des cantons ne se mesurera pas seulement à l’aune départementale mais régionale.
Au final, les élus de proximité augmenteront là où ils sont le moins utiles et diminueront là où ils le sont le plus, en zones rurales. Le cas le plus extravagant est celui des métropoles dont les conseillers territoriaux n’auront aucun droit de regard s’agissant des compétences qui leur auront été transférées ! Par contre, ils seront compétents s’agissant du reste du territoire régional et départemental.
Exemple pour la région PACA :
Le nombre de conseillers généraux des Alpes de haute-Provence et des Hautes-Alpes passe de 30 à 15 quand celui des Bouches du Rhône augmentent de 57 à 75.
Exemple de la région Rhône-Alpes :
L’Ardèche perd 45,5% de ses conseillers généraux (18/33), la Savoie 38%, l’Ain 26%, la Drome 25%. Par contre les effectifs du Rhône progressent de 26% (54/68).
Au total :
14 départements voient le nombre de leurs conseiller généraux augmenter, dont 8 de plus de 10%
79 départements voient leur nombre baisser, dont :
9 entre 20 et 25%, 18 entre 25 et 30%, 5 entre 30 et 35%, 4 entre 35 et 40%, 5 de l’ordre de 50% : Ardèche: 45,5%, Mayenne, Hautes-Alpes, Alpes de Haute-Provence: 50% Meuse 51,5%, tous départements ruraux.
Au sein de chaque département (rural ou non), le redécoupage sera plus favorable aux zones urbanisées (peuplées), qu’aux secteurs ruraux.
Dans l’essentiel des départements, en effet, on observe une concentration de la population autour de quelques pôles, quand ce n’est pas autour de la seule ville chef-lieu.
Une incertitude constitutionnelle: la question du minimum de 15 Conseiller territorial par département.
Conformément à l’engagement du Gouvernement, aucun département ne compte moins de 15 conseillers territoriaux, cependant pour quatre au moins (Alpes-de-Haute-Provence, Hautes-Alpes, Lozère et Meuse), le ratio nombre d’habitants/ nombre de conseillers territoriaux s’écarte de la moyenne régionale de beaucoup plus que 20%. Pour les deux départements alpins, la représentation moyenne du conseiller territorial des Alpes de Haute-Provence est inférieure de 51,4% à la moyenne régionale et celle des Hautes-Alpes de 58,5%. Un conseiller territorial des Bouches-du-Rhône représente une population 2,9 fois plus importante que son collègue des Hautes-Alpes.
Le conseil constitutionnel acceptera-t-il cette entorse au principe de la « représentation essentiellement démographique »?
Si la réponse lui appartient toujours, sa décision du 8 janvier 2009, revenant sur le principe ancien d’un seuil minimum de deux députés par département est pour le moins inquiétante. Citation : « le maintien d’un minimum de deux députés pour chaque département n’est plus justifié par un impératif d’intérêt général susceptible d’atténuer la portée de la règle fondamentale selon laquelle l’Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographique ».
Rien ne dit que le conseil ne tiendra pas le même raisonnement ici, dès lors qu’aucun élément objectif n’impose un minimum de 15 conseillers plutôt que 12 ou 10 et que la nouvelle répartition des conseillers régionaux constitue une considérable régression en terme d’égalité des suffrages, par rapport à la répartition strictement proportionnelle actuelle.
Si le conseil constitutionnel annule totalement ou partiellement le tableau sur cette base, le Gouvernement ne pourra que se plier, laissant aux élus des départements concernés leurs yeux pour pleurer.
« Des conseillers moins nombreux mais plus influents », telle est la réponse du Ministre de l’Intérieur, Brice Hortefeux, à ces objections.
Certes, la diminution du nombre de conseillers généraux ruraux s’accompagne d’une augmentation du nombre de conseillers régionaux des départements ruraux.
Mais conseillers de département rural et conseiller issu d’un territoires rural ce n’est pas la même chose et surtout rien ne garantit qu’il sera plus influents qu’aujourd’hui.
Compte tenu du redécoupage cantonal, difficile de savoir s’il y aura plus ou moins de représentants des territoires ruraux à la région qu’actuellement, même s’il y aura un plus grand nombre de représentants des départements ruraux.
Comme on l’a vu, la nouvelle organisation renforce surtout les troupes des départements chef lieu, généralement plus peuplés.
Si le conseil régional est la réunion des conseils généraux il y a toutes les chances pour que prévale le poids des majorités départementales, représentatives, encore plus qu’aujourd’hui, des secteurs urbains (voire métropolitain).
Enfin la faiblesse des budgets régionaux par rapport à ceux des départements, le fait que les régions ne pourront financer que des projets « d’envergure régionale » (voir plus loin), rend illusoire cette nouvelle influence.
Moins nombreux dans le département, de loin la collectivité la plus importante pour les communes rurales, les conseillers territoriaux ruraux ne pèseront pas plus qu’aujourd’hui à la région.
III- L’intercommunalité : des règles nouvelles contraires aux intérêts des petites communes.
Actuellement, 75% des présidents d’EPCI sont des élus d’une commune centre.
La réforme ne pourra qu’augmenter leur nombre et surtout leurs pouvoirs.
Personne d’ailleurs ne s’y est trompé et l’union sacrée des présidents des EPCI les plus importants, droite et gauche confondue, a parfaitement fonctionné.
Ce n’est pas un hasard si la question de l’intercommunalité a été celle qui a suscité le moins de débat et d’opposition entre les deux côtés de l’hémicycle.
Ce n’est pas un hasard non plus, si le plancher des 5000 habitants pour la constitution d’un EPCI, après avoir été supprimé, au tout début de la discussion par la commission des lois du Sénat, a finalement été maintenue alors que rien et surtout pas le bon sens, ne l’imposait
Si le Sénat a pu faire prévaloir l’idée que pour les communautés de communes et d’agglomération le nombre des délégués des communes pouvait être fixé par accord (à la majorité qualifiée), ce n’est plus le cas, ni pour les communautés urbaines, ni pour les métropoles. Surtout en cas de désaccord et quand la commune centre représente la moitié de la population, rien de plus simple que de l’organiser, c’est le tableau légal qui prévaudra. Et celui-ci favorise clairement les communes les plus peuplées. Ainsi, l’intercommunalité, de « coopérative de communes » d’égales légitimités, devient-elle une future commune à l’intérieur de laquelle chacun pèse son poids démographique.
Pareillement, les restrictions apportées à la composition des Bureaux, lieux où s’élabore actuellement le consensus communautaire, auront pour résultat d’affaiblir la voix des petites communes.
Dire cela n’est évidemment pas du goût de tout le monde, comme en témoigne cette brève de La Gazette des communes (06/09/2010) :
« Interco : Les maires ruraux dans le viseur.
Du côté de certains militants de l’interco, on observe avec inquiétude les « sorties » de l’Association des maires ruraux de France (AMRF) contre les « pouvoirs exorbitants » du préfet pour achever la carte de l’intercommunalité. Des coûts de sang considérés comme injustifiés au regard du dispositif voté par le Sénat, qui accorde le dernier mot à une instance (la CDCI) formée intégralement d’élus. Pour ces apôtres des communautés à fiscalité propre, le « raidissement » de l’AMRF n’est pas étranger aux prises de position, très prudentes, de l’AMF. »
Si les « apôtres » de l’interco avaient de la mémoire, ils se souviendraient que la FNMR (dont est directement issue l’AMRF) a été parmi les premières associations d’élus à militer pour le développement de l’intercommunalité. Seulement c’était une intercommunalité pour faire à plusieurs ce que les communes ne pouvaient faire seules et non une intercommunalité destinée à faire, à la place des communes.
Quant aux garanties apportées aux petites communes par une CDCI « formée intégralement d’élus », elles sont parfaitement illusoires :
Tout projet préfectoral obtenant le soutien de 35% de la CDCI s’imposant aux communes et les représentants des intercommunalités constituant 45% de l’effectif de la CDCI (contre 20% aujourd’hui), nul besoin de dessin pour repérer qui tiendra les ciseaux.
Pour être tous des élus, ceux des petites et des grandes collectivités, ne défendent pas pour autant ni la même conception de l’intercommunalité ni les mêmes intérêts.
Ceux des archevêques ne sont pas forcément ceux des curées de campagne.
IV- Les nouvelles règles de financement et l’encadrement des financements croisés.
Cette question serait à mettre en relation avec la crise actuelle des finances des départements et des régions, avec la réforme des finances locales de décembre 2009.
On s’en tiendra cependant aux dispositions de l’article « 35 » du projet de loi initial et à ses métamorphoses.
Les communes de moins de 3500 habitants devront financer, sur leurs fonds propres, au minimum 20% de leurs investissements.
Si cette règle est censée déjà s’appliquer aujourd’hui, elle est souvent tournée dans la réalité. L’inscrire dans la loi ne peut, en tous cas, que poser des problèmes aux petites communes en cas d’investissements lourds à l’aune de leurs ressources.
Surtout, que signifie une possibilité d’aide financière à 80% du pôle région-département, si la région ne peut plus intervenir que sur des projets « d’envergure régionale ».
Les projets « d’envergure régionale » étant rarement le fait des communes rurales, celles-ci ne pourront donc plus compter que sur l’aide de départements par ailleurs financièrement affaiblis.
C’est une régression considérable par rapport à la situation présente.
Sans compter que ce n’est pas la meilleure méthode pour donner à la région une réalité sur l’ensemble du territoire et au conseiller territorial rural l’influence nouvelle qu’il censée avoir acquise!
Mais qu’importe la réforme, le tout n’est-il pas de réformer ?