mardi 9 août 2022
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 Rapport

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté  au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de
finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I

 Rapport de M. Pierre-Yves COLLOMBAT, portant réforme de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.


  

 RÉFLEXIONS

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 La République
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SIMPLIFICATION DU DROIT
Entretiens juridiques de SURY le COMTAL  
11/09/09


 

 

Commençons par un aveu : devoir parler de « simplification du droit » me place dans la situation de Bourvil en train de vanter l’eau ferrugineuse : « L’inflation législative non ! La simplification du droit, oui ! ». Autant dire celle d’un ivrogne assurant la promotion de l’eau minérale.

Si la nécessité d’une simplification du droit est un lieu commun, c’est d’abord un thème de discours, de colloque, d’article ou de rapport, citation, inévitable, de Montesquieu à l’appui : «Les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires » (Esprit des Lois) passée en slogans, « Trop de lois, tue la loi » !

Si encore les lois et ordonnances nouvelles faisaient disparaître les lois anciennes, ce serait demi mal. Souvent, elles ne les remplacent pas mais s’y ajoutent, alimentant une base législative de plus en plus complexe et parfois contradictoire.

Sur cette base prolifèreront, décrets, arrêtés, circulaires, normes plus ou moins techniques,  jurisprudences changeantes, codifications.

On estimait en 2007, en la matière on ne peut faire que des estimations, à 8000 le corpus de lois et 140 000 celui des seuls décrets. Il y a de l’ordre de 10 000 chefs d’inculpation pénaux…Ce n’est pas le décalogue mais le  « kilo-décalogue » !

 

Rien d’étonnant donc à ce qu’en matière de droit on soit rarement sûr de quelque chose.

Au point que le « risque juridique » figure dans les formules sophistiquées de calcul des risques auxquels sont exposés les banques et sociétés financières, au même titre que la volatilité des cours, la solvabilité des débiteurs ou les défaillances des système internes de contrôle.

Inflation, complexité, volatilité, indécidabilité et finalement insécurité du droit résument assez bien la situation.  

  

 

Et, très franchement, je ne vois pas comment on pourrait en sortir.

D’abord parce que les premiers à dénoncer cette situation sont ceux qui ont contribué le plus et continuent à la créer : 95% des lois sont d’origine gouvernementale ce qui signifie de plus en plus élyséenne.

 

Même origine pour les ordonnances et directement ou indirectement, pour la réglementation et la production de normes. Sur les 5% restant de textes d’origine parlementaire, 2 à 3% sont en fait des vecteurs gouvernementaux. Quasiment tous, pour être approuvés doivent recueillir l’accord du Gouvernement.

Le Président du Conseil constitutionnel, le Vice-président du Conseil d’Etat peuvent bien dénoncer un « droit gazeux et instable », l’expression est du Vice-président du Conseil d’Etat, franchement à lire leurs jurisprudences, ce n’est pas la légèreté de gaz qui frappe le plus. C’est particulièrement vrai du Conseil constitutionnel, expert en contournements politiciens.


Sur le fond, plusieurs raisons expliquent cette dérive et qu’elle aille s’aggravant.

Certaines bonnes, d’autres mauvaises.

Commençons par les bonnes donc les moins importantes : complexité grandissante de la vie moderne et des échanges, accélération du progrès technique et médical créant des situations  inédites, mise en place progressive d’un espace juridique européen voire international, sont les principales. Tout cela est vrai mais n’explique pas l’essentiel.

Même le Conseil Etat le dit :

Ces éléments « n’expliquent pas complètement l’évolution : des facteurs pathogènes viennent amplifier les effets de ces causes objectives et, dans une certaine mesure au moins, légitimes. » (Rapport 2006 « Sécurité juridique et complexité du droit ») 


Parmi ces « facteurs pathogènes», j’en retiendrai trois qui me paraissent essentiels :

-         Les effets inattendus de la « concurrence libre et non faussée » comme principe régulateur principal de l’économie et de la société.

-         L’installation progressive d’un ordre moral de type nouveau, sécuritaire, hygiéniste et culturaliste.

Et, couronnant le tout :

-         La politique comme spectacle et la médiatisation de la vie publique.

  

Premier point : de manière inattendue, en tous cas pour ses propagandistes, la mise en place du « marché unique » a eu pour conséquence une extraordinaire prolifération législative et règlementaire, l’institution d’un ordre paradoxalement, à la fois libéral et bureaucratique.

« Cette complexité trouve aussi son origine dans la volonté politique d’encadrer les activités des opérateurs économiques dans le contexte d’économie de marché, en période de libéralisation de secteurs auparavant protégés par un monopole, ce qui implique l’organisation de procédures et de garanties. » (Rapport du CE)

Quand le marché n’existe pas, il faut le créer, par l’imposition de nouvelles obligations et normes  (notamment comptables), la création de nouvelles réglementations et d’Autorités, Conseils, Commissions dites indépendantes pour les faire appliquer. Quand il s’agit d’anciens services publics de réseaux (électricité, gaz, télécommunications, voies ferrées) où tout fini par transiter dans les mêmes tuyaux, cela ne va pas sans difficultés ni complexité.

On recense quelque 40 Autorités Administratives Indépendantes, sources de règlementations et de jurisprudences dont une quinzaine chargées de régulations économiques, les autres de régulations sociales que le politique ne prend plus en charge. Autant de sources de droit, plus ou moins mou !

Deuxième point.

Au risque de choquer, je dirai que notre société, sécrète un ordre moral de plus en plus pesant. Evidemment pour le bien de tous ! Ses fondements n’en sont plus religieux mais sécuritaires, hygiénistes et culturalistes. Par culturaliste j’entends l’impératif du respect des différences et de l’Autre en lieu et place de celui d’égalité avec la prolifération législative, règlementaire, institutionnelle pour le faire respecter qui va avec.

Le troisième « facteur pathogène » c’est évidemment l’envahissement de la politique spectacle et le rôle des média.

Comme dit le Conseil d’Etat :

« On a pu aller jusqu’à dire, avec une pointe d’excès et une part de vérité, par référence à la télévision, que tout sujet d’un « vingt heures » est virtuellement une loi. »

Autrement dit : le pathos législateur

Au nombre des incontournables, du « Vingt heures », ce qui rejoint l’observation précédente les sujets sécuritaires.

D’où une quinzaine de modifications du code pénal ou de la législation applicable aux étrangers, assimilés à des délinquants potentiels. Je cite encore le Conseil d’État :

« La maîtrise des flux migratoires se voit implicitement associée à l’objectif sécuritaire.

Ainsi chaque gouvernement se croit tenu de modifier l’ordonnance du 2 novembre

1945 relative aux droits d’entrée et de séjour des étrangers en France. C’est ce dont attestent pas moins de soixante dix réformes subies par ce texte depuis 1945.Les actuels débats [juin 2006 PJF Immigration et intégration] sur l’introduction de quotas, sur la limitation du regroupement familial et sur la réforme des mariages mixtes confirment cette instabilité : la

71ieme modification vient d’être annoncée. Elle s’inscrira alors dans le nouveau code. »

L’avantage de la méthode est double :

-         Premier avantage : l’inefficacité, le caractère inapplicable d’une loi ne sont plus des défauts mais des qualités puisqu’ils permettent de remettre l’ouvrage sur le métier, et donc de montrer aux téléspectateurs la réactivité du Gouvernement.

Un Rottweiler mord une gamine : le Président de la République se déplace pour venir la réconforter et on fait une loi sur les chiens dangereux. Un Setter Irlandais mord un facteur, une autre loi fixant les obligations des propriétaires de chiens. Je vous laisse à penser ce qui se passerai avec un lévrier Afghan !

-         Second avantage : Faire une loi coûte moins cher et crée moins de tracas que le traitement réel des  problèmes

 

 Comme dit le CE : « Légiférer (est) la réforme la plus rapide et d’apparence la moins coûteuse…Dans un contexte de marges budgétaires limitées et de fortes résistances structurelles, l’action législative apparaît aussi comme un moyen d’éviter une dépense budgétaire ».

Un exemple récent s’il en était besoin, le « Droit opposable au logement » (Le Dalo pour les initiés) institué par la loi du 5 mars 2007.

Ce devait être une révolution. Comme prévu, c’est un fiasco, qui encombre les juridictions administratives, l’accès à un logement n’étant pas une question de droit mais… de nombre de logements à loyer accessible disponibles.

C’est ce que vient de découvrir aussi le Conseil d’Etat (rapport 2009).

Dans le langage choisi du Palais Royal, cela donne :

 «Les mécanismes de décision au sein de la sphère publique se sont inversés : au lieu de partir d’une analyse des besoins pour arrêter des décisions rationnelles et de long terme, ils sont de plus en plus influencés par l’émotion provoquée par la permanence du phénomène des sans –abri et ils débouchent fréquemment sur des mesures improvisées et de court terme ».

« Le droit au logement opposable est un concept utile, mais il est périlleux de le mettre en œuvre sans garantie de l’offre. Il aurait ainsi été nécessaire de faire une étude d’impact avant de mettre en place le dispositif. »

Pour un total d’ayant droit de l’ordre de 600 000 à 800 000, le « contingent préfectoral » est de 45 000 à 100 000 logements potentiels, généralement déjà occupés!

Après le Dalo, le « droit opposable à la garde d’enfants » pointe à l’horizon. Il faut s’attendre à un prochain PJL.

  

Avec le pathos, « La rhétorique de la réforme » est le second élément de la politique spectacle.

 

Enfant naturel du politique et de la com, la rhétorique de la réforme a pour fonction de déplacer l’attention, du contenu des réformes  sur leur caractère plus ou moins nouveau, original, surprenant.

Dans cette logique, la qualité première d’une réforme n’est pas son utilité, d’améliorer une situation, mais d’être « ambitieuse », « audacieuse ».

Recueillir un large consensus n’est, ni une qualité ni un gage de réussite,  mais une tare. Si, pour parodier Lénine, « La réforme n’est pas un dîner de gala », rien n’est pire que le consensus, obligatoirement «mou », puisqu’il ne dérange personne.

L’irréalisme est au contraire une qualité. Une réforme aux effets calamiteux en appelle une nouvelle, offrant ainsi l’occasion de montrer où est le courage politique et où sont les conservateurs.

Aller en avant ou en arrière, améliorer ou dégrader, réforme et contre réforme, c’est tout un : bouger donc réformer.

Le « réforme des collectivités territoriale » qui s’annonce, en fournit un très bon exemple.

Le premier prix revient au Président de la Commission des lois de l’Assemblée Nationale, Jean Luc Warsmann qui nous promet, tout simplement un « big bang territorial », dans un récent rapport. Autant dire l’extase cosmique ! En fait d’extase, il est à craindre qu’il ne soit douloureux.

En fait de simplification, la réforme de la TP, elle aussi en cours devrait nous réserver aussi les mêmes surprises.

 

Dans ce contexte, les tentatives de simplification du droit sont une sorte d’hommage du vice à la vertu, une forme de distractions, intéressantes et utiles, mais de portée limitée.

Et encore, comme je voudrais le montrer à partir de deux exemples vécus, faut-il des circonstances particulièrement favorables pour aboutir.

 

Mais, avant, une  remarque préalable :

Quand les mesures de simplification sont positives elles restent des modifications à la marge de l’ordre juridique dont elles ne remettent pas en question l’équilibre d’ensemble.

Quand, elles touchent à cet équilibre, elles sont généralement calamiteuses.

Exemple de la première situation, les Propositions de loi de simplification déposées par Jean Luc Warsmann, rapportée aux Sénat par Bernard Saugey :

Articles allégeant les procédures applicables aux collectivités locales. (Rapport Saugey P 18).

Une bonne partie de ce texte vise à  abroger des textes illégaux (ce qui est quand même la moindre des choses) ou obsolètes. 126 abrogations !

Parmi eux, l’abrogation d’une loi du 21 décembre 1960 « fixant les conditions dans lesquelles les mineurs de fond des mines de combustibles minéraux solides accompliront leurs obligations militaires. »

Certes, il en est des dispositions plus significatives, comme l’abrogation d’un texte de 1922 supprimant dans les actes de naissance des enfants naturels les mentions relatives au père et à la mère, lorsque ceux-ci sont inconnus ou non dénommés. Mais cela ne va pas loin.

Exemple de la seconde situation : le nouveau code des marchés, suivi du nouveau « nouveau code des marchés », simplification par ordonnance ... et simplifié récemment pour cause de crise !

La simplification, toujours par ordonnance de l’instruction des autorisations d’urbanisme qui n’a pas finie de compliquer la vie des maires et de révéler ses effets pervers.

Comme dira E Worth, à l’époque où l’AN examinait la proposition de loi Warsmann que je viens d’évoquer et alors Secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat : « Les modalités de la simplification sont compliquées. »

Réussir, une amélioration un peu significative à l’occasion d’une loi de simplification, surtout pour un parlementaire de l’opposition demande donc de la chance et des complicités.

   

Première exemple : La réglementation sur l’implantation des débits de boisson placée sous la surveillance des Douanes et des hygiénistes, c’est dire !

 

La Motte est une commune du Var d’un peu plus de 2500 habitants aujourd’hui dont l’unique bar est accolé à l’Église.

D’où quelques problèmes, en particulier lors de funérailles mais personne, en tous cas pas le clergé, ne s’en plaignait. Le bistro changea ainsi quatre fois de propriétaires, sans que personne, à commencer par le service des douanes, n’y trouve à redire.

Jusqu’à ce que le maire, cherchant une solution à ce qui constituait, du point de vue légal, un trouble à l’ordre public, propose au patron du bistrot de l’installer un peu plus loin, de l’autre côté de la rue.

Ce qui fut fait, un peu légèrement peut être, les douanes de Toulon ayant refusé le transfert de licence, au nom d’une législation ancienne, issue du code des débits de boisson et depuis intégrée dans le code de la santé publique.

Celle-ci réglemente strictement les transferts de débits de boisson de 4ème catégorie dans les zones protégées, c'est-à-dire les bistrots situés près des lieux de culte, cimetières, établissements de santé, maisons de retraite, terrains de sports, prisons, casernes etc.

 Dans ces zones, le préfet peut fixer une distance minimale à respecter entre les édifices concernés et les débits de boisson. Dans le Var, un arrêté du 18 août 1978 prévoyait, pour les lieux de culte, un rayon de 40 m en deçà duquel il est interdit d’exploiter un débit de boisson

  

Dans le cas précis, la distance était insuffisante selon les Douanes, le propriétaire est déféré au TGI de Draguignan… qui le relaxe, considérant qu’une distance de

40 mètres et trois millimètres sépare l’Église et le café.

Sur appel du Procureur de Draguignan la cause est rejugée par la Cour d’appel d’Aix en Provence…

 Celle-ci relève alors que le calcul de la distance se fait aux termes de la loi « en suivant l’axe des voies ouvertes à la circulation entre et à l’aplomb des portes d’accès et de sortie les plus rapprochés de l’établissement protégé et du débit de boissons » et que « la nécessité pour un piéton d’emprunter les trottoirs et les passages protégés n’entre pas en ligne de compte pour la détermination des zones de protection ». Elle conclut qu’une distance de… 17,70 mètres sépare les deux bâtiments et, déclarant coupable le propriétaire du café, le condamne à une amende de 50 euros. Pourquoi une peine si légère ? Parce que la Cour relève que « ces palinodies administratives justifient l’octroi de larges circonstances atténuantes ».

Ce qui ne l’empêche pas de prononcer la fermeture de l’unique bistrot du village. 

 

L’affaire serait allée en cassation si le nouveau préfet du Var, devant l’émoi populaire et l’intervention des élus, n’avait pris l’heureuse décision d’abroger l’arrêté de 1978.

Le procureur ne désarme pas pour autant, saisissant le TGI de nouveau, cette fois pour « non exécution de la chose jugée »…Ce qui crée de nouvelles complications financières pour le patron du bar et met le préfet en fureur. Procureur et préfet ont dû régler leur problème puisque depuis on n’en a plus entendu parler. Il faut dire qu’ils ont tous deux quitté le Var depuis.

 

Entre temps, à l’automne 2007, était arrivé  au Sénat l’examen de la première proposition de loi Warsmann « de simplification du droit » déjà évoquée.

 Le texte contenant quelques mesures favorables aux usagers, des entreprises et administrations publiques, prévoyant l’abrogation d’un catalogue à la Prévert de lois obsolètes, pourquoi pas celle relative aux « débits de boissons à consommer sur place », élaborée, à l’époque, pour lutter contre les « assommoirs » ?

 

Un amendement au projet de loi pouvait faire l’affaire, à condition de le border soigneusement pour éviter l’opposition de principe des hygiénistes : maintien des zones protégées et interdiction de créer des licences supplémentaires pour ne pas être accusé de favoriser le développement de l’alcoolisme.

 

Cet amendement simplifie radicalement la procédure de transfert des débits de boisson.

Il prévoit que celui-ci peut être effectué dans l’ensemble du département et non plus seulement dans un rayon de 100 km. Il interdit de remettre en cause l’existence des débits régulièrement exploités au motif qu’ils sont situés à l’intérieur d’une zone protégée. Surtout, il supprime la commission départementale chargée de donner un avis au préfet sur les demandes de transferts de licences. La composition de cette commission vaut le détour : un magistrat du parquet, désigné par le procureur général, le préfet ou son représentant, le directeur des contributions indirectes, qui n’existe plus, le directeur de la DDASS, du représentant général du comité régional du tourisme etc… Ne manquait que l’exorciste diocésain.

 

La nouvelle procédure prévoit tout simplement l’autorisation du préfet, après consultation obligatoire des maires des communes concernées par le transfert.

 

L’amendement a été adopté, en première lecture au Sénat, grâce au soutien du rapporteur, Bernard Saugey, de la commission des lois et du Sénat unanimes. La commission des lois de l’Assemblée nationale, après avoir précisé le mode de calcul des distances, puis l’Assemblée nationale ont suivi, malgré l’avis défavorable du Gouvernement.

Motifs invoqués au Sénat par celui-ci: une énième commission tente, depuis 2005, de régler le problème avec les administrations concernées et une étude d’impact est attendue.

 

 

Pour aboutir à ce résultat, il aura fallu deux circonstances favorables : l’appui du rapporteur de la Commission des lois du Sénat et la mise en œuvre d’une pratique étonnante pour les non initiés, mais ici bénéfique : le vote conforme.

Inscrit ni dans la Constitution, ni dans le règlement des assemblées, le vote conforme est de pratique courante quand les deux chambres disposent de majorités du même bord. Afin d’accélérer l’examen d’un texte et parfois éviter de revenir sur des questions qui fâchent, les représentants des deux assemblées, avec l’accord du Gouvernement, décident que le texte adopté en première lecture par l’une ne sera pas amendé par l’autre. Le vote de la deuxième chambre est donc une formalité.

En l’espèce, si la décision de vote conforme n’avait pas été prise, l’amendement aurait été retoqué par l’AN qui, en fait  a modifié la disposition relative mode de calcul de la distance entre établissements qui avait posé problème à La Motte : 

 L’amendement parlait de distance en ligne droite au sol, sous entendu en ligne directe alors que dans le système antérieur seule était prise en compte la distance entre les parallèles, perpendiculaires à l’axe de la route et passant par l’entrée des établissements protégés et le débit de boissons concerné. Autrement dit, si un bistrot et une caserne se trouvaient de part et d’autre d’une autoroute, la distance entre les deux était de … zéro mètre !

La Commission des lois de l’AN ne modifiera pas les termes de l’amendement, ce qu’elle ne pouvait faire sans compromettre le vote conforme ce qui aurait entraîné une seconde lecture, mais en donnera une interprétation ». Heureusement la formulation de l’amendement était suffisamment imprécise pour que ce fut possible.

 

Ces nouvelles dispositions ne demandant pas de textes d’application  auraient du rentrer dans les faits immédiatement. J’ai pu constater qu’il n’en fut rien.

Un an après la préfecture des Bouches du Rhône, par exemple, continuait à vouloir imposer l’ancienne législation, ignorant tout des modifications intervenues…

 

Dernier exemple de simplification à laquelle, stimulé par Philippe Petit, je me suis attelée,  non encore aboutie mais, en bonne voie : la révision de l’article 432-12 du Code pénal.

Là, on touche à du dur. Alourdir le code pénal est devenu routinier…donner l’impression de l’alléger, un exercice délicat, surtout si c’est en faveur de ces délinquants potentiels que sont les élus locaux.

Voici de quoi il s’agit.

Les élus représentent leur collectivité dans divers organismes : offices HLM, sociétés d’économie mixte, associations diverses, etc.

Or c’est un exercice à risque, puisqu’ils peuvent être accusés d’être comptables de fait – avec peine d’amende à la clef – ou  poursuivis pénalement pour prise illégale d’intérêt, au seul motif qu’ils représentent la collectivité au sein de ces organismes où ils sont appelés à siéger. Les exemples ne manquent pas.

Ce qui amène beaucoup d’élus à déserter les organismes dépendant de leurs collectivités, ce qui limite fâcheusement le nécessaire contrôle de ceux-ci.

Pour compliquer le tout, le régime des élus mandataires au sein des sociétés d’économie mixte est différent : dans ce cas, le risque de prise illégale d’intérêt a été éliminé par un texte spécifique.

Il s’agirait donc de modifier l’article 432-12 du code pénal, en remplaçant les termes « un intérêt quelconque » (celui-ci pouvant être moral donc toujours présumé), par l’expression « un intérêt personnel distinct de l’intérêt général ».

Il n’est donc pas question d’affranchir l’élu local du risque de prise illégale d’intérêt, le reste des dispositions du code pénal continuant, dans ce cas de s’appliquer. Si un intérêt personnel est effectivement en cause, l’élu tombera bien évidemment sous le coup du code pénal, c’est la moindre des choses !

Lors de la discussion de la seconde proposition Warsmann « de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures » (comme on voit, les titres sont de moins en moins simples !), j’ai donc présenté un amendement en ce sens.

Il a  été retiré, en séance, le rapporteur Bernard Saugey, m’ayant assuré qu’il avait lui-même déposé une proposition de loi identique, avec l’accord du Gouvernement et qu’elle serait rapidement inscrite à l’ordre du jour du Sénat.

Suite au dépôt de la proposition de loi qui reprend l’intitulé de l’amendement –il faut dire qu’il a les mêmes sources- un rapporteur, madame Escoffier (RDSE), a été désigné par la Commission des lois en juillet, ce qui laisse bien augurer d’une inscription du texte à la rentrée.

 

Comme vous voyez, la simplification est un combat…Pas toujours perdu mais jamais gagné !

 


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 PUBLICATIONS

La lettre du Sénateur N° 45 Octobre Novembre Décembre 2015 

LA CRISE GRECQUE ET LE THEÂTRE PARLEMENTAIRE

POURQUOI L’ACCORD DE BRUXELLES EST UNE TROMPERIE

RETOUR SUR LA LOI MACRON (7/17 avril, 4/12 mai 2015)

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