mardi 9 août 2022
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 Rapport

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté  au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de
finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I

 Rapport de M. Pierre-Yves COLLOMBAT, portant réforme de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.


  

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PEREQUATION -
Le point de vue des communes rurales
 
Intervention de P.Y.COLLOMBAT au colloque "Pour une réelle péréquation des richesses entre collectivités locales"
organisé au Sénat le 4 décembre 2008 par le sénateur G Delfau
en partenariat avec Mairie Conseil et l'Institut de la décentralisation.

 
Chacun connaît ici par cœur le dernier alinéa de l’article 72-2 de la Constitution : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales. »
A sa formulation, vague et non contraignante, on devine que cette disposition a une fonction essentiellement décorative.
Ceci dit, même la constitution d’Etats réputés plus « péréquateurs », comme l’Allemagne, ne sont pas forcément beaucoup plus explicites. Tout est donc affaire de pratique:
L’article 107 alinéa 2 de la Loi fondamentale allemande prévoit :
« La loi doit assurer une compensation appropriée des inégalités de capacités financières entre les länder, en tenant compte de la capacité et des besoins financiers des communes (ou groupements de communes). La loi doit définir les conditions d’existence des droits à péréquation des Länder bénéficiaires et des obligations de péréquation des Länder prestataires ainsi que les critères de détermination des versements de péréquation. Elle peut également disposer que la Fédération, sur ses ressources propres, accorde aux Länder à faible capacité financière des dotations destinées à les aider à couvrir leurs besoins financiers généraux (dotations complémentaires). »
 
Pour ce qui nous concerne et particulièrement des communes rurales (moins de 3500 habitants), le diagnostic est clair.
 
En matière fiscale, chacun sait que la richesse est mal distribuée, particulièrement pour les bases de TP : 5% des collectivités locales, soit quelque 1800 communes, captent 80% des bases de TP ! Toutes, loin de là, ne le doivent pas au dynamisme de leurs équipes municipales !
Avec de telles disparités, l’interprétation des moyennes devient délicate.
Il y a des petites communes riches et des grandes communes, particulièrement certaines communes de banlieue, pauvres. Mais les arbres de haute futaie ne doivent pas cacher les arbustes du maquis.
Les moyennes, avec cette réserve, restent significatives : les petites communes, surtout qui n’appartiennent pas à la région parisienne, sont particulièrement défavorisées.
 
- Entre les communes de moins de 500h (hors région parisienne) et les communes de 100 000 à 300 000 h de la Région parisienne, l’écart de base fiscal par habitant, est de :
2,8 pour la TH et de 8,9 pour la TP.
- Pour les communes de 2000 à 3500h, l’écart est respectivement de 2,2 pour la TH et 4,6 pour la TP
 
Tout cela est malheureusement trop bien connu pour qu’on s’y attarde.
 
On sait moins, par contre, que des inégalités massives existent aussi en matière de fiscalité indirecte, notamment de droits de mutations qui, ces dernières années sont devenus une ressource de plus en plus importante pour les communes et les départements.
Entre 2000 et 2005, leur poids dans les recettes communales est passés de 4,7 milliards € à 8,7 milliards € soit une augmentation de 85,7%.
A comparer avec l’évolution générale de la fiscalité directe locale (+12,8%), de la TH (+9,5%), et de la TP (+4% dont 53% seulement réellement payés par les entreprises).
Les droits de mutations représentaient en 2000, 9,3% de la fiscalité directe. C’est 15,3% en 2005 et jusqu’en 2007, le mouvement s’est accéléré. Continuera-t-il, c’est une autre histoire, mais les indices dont on dispose pour 2008 ne laissent pas encore présager un renversement significatif de tendance.
 
Or, en matière de droits de mutation, les inégalités sont massives :
 
-         Entre les départements, je suis bien placé pour le savoir.
Le ratio DM/DRF est un des plus dispersés. La valeur médiane est de 12,3% avec un minimum de 2% (18,5€/h) et un maximum de 41,5% (273€/h). Pour 4 départements les DM pèsent moins de 5% des DRF et pour 6 départements plus de 25%. Ce sont les départements d’Île de France, des littoraux méditerranéen et atlantique, de montagne, qui sont les mieux lotis.
 
-         Entre les petites et les grandes communes, même s’il n’est pas simple d’avoir des chiffres.
Rappelons d’abord que les communes de moins de 5 000 ha ne perçoivent pas directement les DM, mais par l’intermédiaire d’un Fonds départemental. Avantage, cela permet une péréquation entre les communes. Inconvénient, la péréquation ne s’effectue qu’entre les communes de moins de 5 000 ha.
En 2004, la fiscalité indirecte (autres impôts et taxes) représentaient 48€/h pour les communes de moins de 250h, 32€/h pour les communes de 500 à 2000h, 39€/h pour celles de 2000 à 3500h et 106€/h, donc de 2 à 3 fois plus, pour les communes de plus de 10 000h.
 
Si l’on considère, pour terminer ce point, un indice comme le Potentiel fiscal/habitant, la progression est claire et régulière : il va de 360 €/h pour les communes de moins de 500h à 635 €/h pour celles de 2000 à 3500h et 1094 €/h les communes de plus de 200 000 ha.
 
Les dotations, viennent-elles sensiblement modifier le paysage, évidemment non.
D’une certaine manière, elles empirent les choses.
 
Si l’on compare le potentiel fiscal/ habitant et le potentiel financier/ habitant des communes rurales et des communes de plus de 200 000h, on constate :
 
-         que si le PF/h des communes de moins de 500h représente 33% du PF/h des communes de plus de 200 000h, leur PFi/h en représente 37,7%. Il y a donc une amélioration de 4,7%. Amélioration de 2,6% aussi, pour les communes de 500 à 999h. Mais …
-         détérioration de 6,6% pour les communes de 1000 à 1999h et de 4,5% pour celles de 2000 à 3499h.
 
La dotation forfaitaire de la DGF (13,9 M€ en 2007) qui représente 76% de la DGF, hors Dotation de compensation base salaire des EPCI (18,34M€ en 2007), a donc un effet péréquateur modéré pour les communes rurales de moins de 1000h et anti péréquateur pour les communes de 1000 à 3500h.
L’effet péréquateur est vraisemblablement dû à la dotation superficiaire et l’effet inverse à deux facteurs :
-         le gel dans la Dotation forfaitaire des inégalités de situations observées lors de la création de la DGF. Inégalités entre communes de même strates qui pouvaient être considérables. L’existence d’une dotation de compensation dit bien ce qu’elle veut dire.
-         La pondération de la dotation de base habitant selon des strates démographiques qui sont pour les ruraux un pur scandale.
Scandale de plus en plus injustifié, les habitants des communes rurales ayant désormais les mêmes besoins que les urbains.
Ainsi un habitant d’une commune de moins de 500h « vaut » 62,4€ et celui d’une commune de plus de 200 000, 124,8€, soit exactement 2 fois plus. 1,5 fois plus qu’un habitant d’une commune de 3000h.
 
On est donc fondé à dire que la péréquation est en France d’abord un thème de discours et de programme électoral.
Est-elle autre aussi chose ?
Un peu, comme on va le voir. Mais seulement un peu.
 
A chaque loi de finances, le Gouvernement ne manque pas, en effet, de clamer haut et fort qu’un effort particulier vient d’être fait en faveur de la péréquation.
 
En 2008, la part péréquatrice de la DGF progressera de 4,9% et la DGF de 2,08% seulement. Depuis 2002, la progression aura été de 36%.
Un exploit !
Sauf que 4,9% de pas grand-chose, ce n’est toujours pas grand-chose.
En 2008, la part péréquation de la DGF ne représentera jamais que 10,1% de la DGF totale, qui dans sa masse, loin d’être péréquatrice ne fait que perpétuer les situations d’inégalité.
On peut lire dans le Rapport de la Cour des comptes consacré aux « résultats de la gestion budgétaire de l’Etat pour l’année 2006 » (mai 2007) :
« De 2000 à 2006, les moyens explicitement consacrés à la péréquation ont cru de 44% : ils sont passés de 7,6% à 8,4% de l’ensemble des concours de l’Etat prévus en LFI, alors que ceux-ci ont eux-mêmes augmentés de 26%. »
 
Pour être juste, il faut aussi dire que la principale injustice, les strates démographiques de la dotation de base, a reçu un commencement de correction.
Si à l’origine l’écart entre les strates extrêmes était de 1 à 3,5, il n’est plus (si l’on peut dire) comme on l’a vu, que de 1 à 2.
 
Pourquoi les choses n’évoluent-elles pas plus vite ?
 
Parce que le problème est posé de telle manière qu’il est insoluble.
On court, en effet, après un système permettrant de donner plus à tous, sans rien enlever à personne, et sans financements extérieurs supplémentaires ! Autant dire qu’on est pas près de le trouver !
Faut-il pour autant désespérer ? Pas forcément.
 
D’abord, il faut poursuivre le mouvement de correction que je viens d’évoquer. En jouant sur la part péréquation de la DGF et en rapprochant les strates de population. Une amélioration annuelle, même modeste, produit, à la longue des effets qui ne le sont pas. L’important serait de fixer le cap pour 10 ans et de s’y tenir, au lieu de la valse hésitation et les exercices de camouflage auxquels donne lieu chaque Loi de finances.
Mais, cela signifierait que les gouvernements renoncent à faire payer aux collectivités locales l’ardoise de sa politique économique et budgétaire à effet déflationniste. Mais c’est un autre débat !
 
On peut aussi envisager de doter les communes en tenant compte de l’effort qu’elles font dans des secteurs aussi sensibles que le logement social (critère supprimé lors d’une réforme de la DGF ), les services à la personne (personnes âgées, petite enfance, péri et post-scolaire). L’idée serait d’atténuer l’effet de rente pour favoriser l’investissement et les services. Il n’y a pas de raison de mettre sur le même pied des collectivités qui dorment sur des recettes assurées et celles qui se battent pour améliorer les conditions d’existence de leurs administrés.
 
L’intercommunalité à fiscalité propre constitue une autre piste. Elle a des effets péréquateurs variables et localisés mais non négligeables en ce qu’elle permet à tous ses membres de bénéficier de la progression de TP.
On peut craindre, cependant, que Xeme réforme de la TP, privilégiant la valeur ajoutée au détriment des immobilisations, non seulement n’améliore pas la situation mais ne la détériore.
En matière d’intercommunalité, sortir les dotations de solidarité (quand elles existent et qu’elles sont réellement péréquatrices) du CIF aurait aussi un effet positif, même si cela ne peut pas aller bien loin.
 
Une réforme des modalités de répartition du Fonds départemental de péréquation de la TP dont les critères éliminent les communes qui reçoivent moins de 10 employés des entreprises écrêtées, pourrait aussi avoir des effets bénéfiques.
 
Autre piste, non plus doter mieux les communes rurales, mais leur retirer les charges qu’elles sont seules à assumer en matière de service public : agences postales, relais TV analogiques et demain TNT, certains types de transports etc.
 
Comme vous voyez, je n’ai pas de remède miracle.
Surtout, je ne vois pas comment réaliser une authentique péréquation sans poser trois questions politiques lourdes :
-         L’urgence pour la France et l’Europe est-ce la lutte contre l’inflation ou contre le sous emploi ?
-         Est-il indispensable et légitime de laisser se perpétuer les rentes de situation ?
-         Veut-on continuer à permettre aux communes de jouer leur rôle de premier investisseur public et fournisseur de services de proximité ?  
 
On en vient à se demander si la multiplication des dispositifs de péréquations n’a pas pour fonction le camouflage d’une inefficacité structurelle assumée.
La péréquation n’est pas d’abord un problème technique, comme on essaie de nous le faire croire. C’est d’abord un problème politique de fond qu’une approche « équilibrée » comme on dit au Sénat, n’a guère de chance de régler.



Psychopathologie de la vie politique | Page 5 sur 25 | AMRF 2007 - Finances locales et réformes

  

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La lettre du Sénateur N° 45 Octobre Novembre Décembre 2015 

LA CRISE GRECQUE ET LE THEÂTRE PARLEMENTAIRE

POURQUOI L’ACCORD DE BRUXELLES EST UNE TROMPERIE

RETOUR SUR LA LOI MACRON (7/17 avril, 4/12 mai 2015)

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