mardi 28 juin 2022
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 Rapport

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté  au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de
finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I

 Rapport de M. Pierre-Yves COLLOMBAT, portant réforme de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.


  

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Images d’Epinal et réalité du parlementarisme




Le candidat de la rupture vient de prononcer à Epinal, le 12 juillet 2007, son premier grand discours institutionnel de Président. La rupture sera bien tempérée.

En substance nous dit-il, il faut réformer, mais en gardant le cadre :
« C'est dans les moments où tout doit changer sous peine du plus grand péril que les institutions se révèlent pour ce qu'elles sont. C'est dans ces instants cruciaux où leur rôle est décisif qu'elles expriment leur vérité ultime. Car les institutions, ce sont les points fixes des sociétés humaines. ».
Suit le couplet convenu sur l’impuissance du « régime d’assemblée » et les périls qu’il ferait courir au pays. Comme si pour la France d’aujourd’hui la menace venait de la puissance du Parlement et non de sa réduction au rôle de chambre d’enregistrement, incapable même d’occuper la maigre marge de liberté octroyée par la Constitution ! Comme si la France d’aujourd’hui n’était pas avant tout l’œuvre des assemblées révolutionnaires, parachevée par la Troisième République ?

Même le bilan de cette quatrième République tant décrié n’est pas aussi calamiteux que la vulgate gaulliste se plait à le répéter. Reconstruire la France et la réconcilier avec elle-même, bâtir une économie moderne, lancer les principaux programmes de recherche et la filière atomique, accepter la réconciliation avec l’Allemagne et son réarmement, lancer l’union européenne…Ce n’est pas rien. Comme dit Raymond Aron : « Rétrospectivement le bilan n’est pas tellement négatif, en dehors des guerres coloniales et de quelque chose d’autre qui malheureusement ou heureusement est grave. Ce régime était un peu ridicule pour le monde étranger et pour les Français eux-mêmes. Les Français ne respectaient pas la IVeme République et un peuple qui ne respecte pas ses institutions, c’est tout de même un mal profond et je pense aujourd’hui que c’est une très bonne chose que le général de Gaulle soit revenu au pouvoir en 58 »
Raymond Aron a raison, à ceci près que les gaullistes d’avant 58 ne sont pas pour rien dans l’enlisement indochinois dont Mendès France sortit le pays, et que nous devons à la Quatrième République, la décolonisation de la Tunisie et du Maroc. Le moins qu’on puisse dire aussi, la Cinquième mit du temps à réaliser que la frontière méridionale de la France ne passait pas par Tamanrasset. Devant le tribunal de l’Histoire, il n’est pas sûr que les mœurs de la monarchie élective, à durée déterminée, qu’est devenue la Veme République ne soient pas plus sévèrement jugés que ceux de la IVeme.

La Constitution de 58 révisée 62 a corrigé les défauts les plus visibles de la IVeme République. Il s’agirait maintenant de gommer ceux de la Veme que le temps, la pratique, le scrutin majoritaire et la médiatisation de la vie publique ont révélés au grand jour.
« Si nous n’avons pas de majorité à l’Assemblée, nous nous en passerons ! » aurait dit de Gaulle à Alain Peyrefitte. « Cette Constitution a été faite pour gouverner sans majorité.» (« C’était de Gaulle »). Or, cette Constitution, faite pour gouverner sans majorité, fonctionne depuis 45 ans, même en période de cohabitation, avec des majorités aux ordres ; généralement du Président, quelques fois du Premier Ministre qui aspire à le remplacer. L’essentiel du problème est là.

« Je ne tournerai pas la page de la Ve République » nous dit Nicolas Sarkozy, qui n’entend renoncer ni à son droit de dissolution (question qui n’est même pas abordée), ni vraiment au 49.3, machine à fabriquer des majorités quasi automatiques sur les sujets les plus anodins.
Sans toucher aux équilibres essentiels ou plutôt au déséquilibre fondamental, il propose quelques réformes.

La possibilité pour le Président de s’exprimer devant les Chambres et la limitation du nombre de mandats successifs, seront sans portée réelle. Il s’agirait, pour la première de « la mise en jeu d’une forme de responsabilité intellectuelle et morale qui ne serait pas anodine. » ! En politique, on met en jeu sa responsabilité devant les électeurs ou le Parlement qui peuvent vous renvoyer à vos chères études. Mettre en jeu sa « responsabilité intellectuelle et morale » devant des Chambres qui ne peuvent ni vous renverser, ni même vous répondre directement n’est qu’un show à usage médiatique.

La portée de l’introduction d’une dose de proportionnelle dans les élections législatives et de l’extension de celle-ci au Sénat, dépendra de l’importance de la dose ! Vu l’éloge adressé par Nicolas Sarkozy au scrutin majoritaire, l’effet risque d’être essentiellement homéopathique, autant dire une question de foi.

Les propositions visant à revaloriser le rôle du Parlement (statut de l’opposition, contrôle du Parlement sur les nominations aux hautes fonctions) et à assurer une plus grande indépendance de la Justice sont par contre plus significatives. Elles ne permettront cependant, pas plus, même si ce n’est pas rien, qu’un début de moralisation de pratiques qui sont allées se dégradant au fil des septennats ; et encore, à la condition express que l’échine des parlementaires soit un peu moins souple qu’aujourd’hui. A en juger par la présente rentrée où l’on vit la Commission des lois du Sénat défendre les peines planchers qu’elle refusait il y a dix huit mois ; à en juger par les premiers pas du nouveau Président, on peut en douter, ce que font les observateurs étrangers qu’intriguent nos mœurs politiques exotiques :

« Imagine-t-on Jean Charest s’offrant une retraite dorée pour rédiger son discours du trône dans un somptueux chalet gracieusement offert par Paul Desmarais ? », écrit Christian Rioux du quotidien québécois « Le Devoir » (11 mai 2007). « Ou Georges W.Bush prenant quelques jours de vacances à Hawaï aux frais d’un magnat du pétrole ? »
« C’est pourtant ce que vient de faire Nicolas Sarkozy sitôt élu en s’envolant à bord de l’avion personnel de Vincent Bolloré pour passer trois jours de rêve sur son yacht de 60 mètres, le Paloma, au large de Malte. Ses proches confirment naïvement qu’il était l’«invité» personnel de ce multimillionnaire dont le nom circule pour le rachat de TF1 et qui est propriétaire de la chaîne de télévision Direct 8 et du quotidien gratuit Direct Soir. »
« Ce geste illustre bien dans quelle bulle vit toujours l’élite française, fut-elle décomplexée. Le conflit d’intérêts ne fait pas plus partie de son vocabulaire qu’à cette époque où Alain Juppé logeait les membres de sa famille dans des appartements de la ville de Paris et où Jacques Chirac voyageait, lui aussi, aux frais de ses riches amis. C’est ainsi que l’on détruit de l’intérieur la crédibilité des meilleurs discours politiques, ainsi que l’a fait Jacques Chirac pendant 12 ans. »

Nicolas Sarkozy ne veut ni d’un régime présidentiel, ni d’un régime parlementaire. Gaulliste orthodoxe sur ce plan, il croit toujours aux vertus du parlementarisme rationalisé. Censé, selon ses fondateurs, réunir les avantages des deux systèmes, au fil du temps, il en est venu à cumuler leurs défauts en les amplifiant : un Président omnipotent quand le Parlement lui est favorable, une Assemblée auxiliaire du Gouvernement en période de cohabitation. Dans tous les cas, un Parlement qui ne joue ni son rôle de législateur, ni de contrôleur de l’action gouvernementale. Il faut être juriste pour penser qu’en France les pouvoirs sont séparés. A l’évidence, le pouvoir législatif est dans la main de l’exécutif. Quant au CSM, comme le faisait récemment remarquer Dominique Rousseau lors d’un colloque consacré au statut juridique du Chef de l’Etat : « Il est entièrement dans le corps du Roi. »
Si l’on veut vraiment changer les choses, il faudra se résigner à abandonner un parlementarisme rationalisé épuisé. Il faudra bien choisir entre la voie parlementaire classique et la voie présidentielle ; entre un Chef de l’Etat arbitre et régulateur constitutionnel et un Président qui gouverne.
Mais, parler de choix est excessif, car nous n’avons pas de choix ! Jamais les Français ne renonceront à l’élection du Président de la République au suffrage universel direct. Cette élection et celle des municipalités sont celles qui les mobilisent le plus. On vient d’en avoir encore la démonstration.
Mais il est une autre raison d’aller vers la voie présidentielle: la crise du parlementarisme européen, évidente à l’examen de son fonctionnement réel et son incapacité à assurer un contrôle réel du Gouvernement, partout législateur de fait.


La crise du parlementarisme.
Paradoxalement, quasiment dans tous les pays d’Europe gouvernés par des coalitions parlementaires, les assemblées ne contrôlent pratiquement rien et les textes d’origine gouvernementale sont votés automatiquement, avec un minimum d’amendements qui sont l’objet de négociations avec le gouvernements et entre groupes qui se partagent le pouvoir.
Le cas autrichien, où même les Commissions d’enquêtes sont rares, où le Conseil national (Sénat) utilise de moins en moins son pouvoir d’amendement et où les questions orales posées aux ministres leur sont communiquées préalablement par écrit est sur ce point particulièrement significatif.
Très peu d’amendements aussi à la Boulé grecque (3500 adoptés depuis 1974 !) Les amendements qui ne sont pas acceptés par le ministre ne sont même pas discutés. Toutes les propositions de lois d’origine gouvernementales sont adoptées.
En fait le Parlement est généralement une chambre d’enregistrement, avec des corrections marginales, des volontés gouvernementales.

Dans tous les pays, ce ne sont pas les députés (sénateurs) qui font les Gouvernements et les Premiers ministres, mais les Premiers ministres, une fois reconnus comme leaders, qui font les gouvernements et largement les députés.
Paradoxe des paradoxes, les Communes britanniques, « mères de la démocratie » sont les plus affectées. Là, le Gouvernement est dans le Parlement et ses représentants veillent à la discipline. Les leaders des deux partis dominants, sauf crise grave, font pratiquement ce qu’ils veulent.
Ce n’est pas le Parlement qui contrôle le gouvernement et ses bureaucrates, mais l’inverse.

Au total, le système français permettrait plutôt une liberté plus grande des parlementaires vis-à-vis du Gouvernement. Constatons cependant qu’il n’est guère fait usage de cette liberté.
Ainsi, le travail de réflexion personnel qu’est censé faire le rapporteur des commissions est largement le fait de fonctionnaires et le produit de négociations (sans publicité) avec les cabinets ministériels. L’idéal serait que le texte à partir duquel discute publiquement l’assemblée, soit vraiment le produit de la réflexion de la commission. En réalité, celle-ci ne fait qu’un examen superficiel du rapport, les affrontements majorité/opposition préfigurant ce qui sera dit en séance publique.

La Constitution a beau prévoir explicitement que « tout mandat impératif est nul » (article 27), le rôle des groupes politiques est écrasant dans le fonctionnement des chambres. Il explique largement la docilité envers le gouvernement, suivi massivement jusque dans ses décisions les plus discutables. Comme aime à répéter le Premier Vice-président du Sénat français, Jean-Claude Gaudin:« Vous pourrez me convaincre ; vous ne pourrez pas modifier mon vote. ».
Le « débat » parlementaire se réduit, en fait, à des discours parallèles.
Dans certains pays, la question s’il arrive à des députés ou sénateurs de la majorité de voter des amendements qui n’ont pas l’aval du Gouvernement, n’est même pas comprise. Pour ces parlementaires de la majorité, leur rôle est de soutenir le gouvernement dans tous les détails de son action.
La majorité des pays européens ayant adopté le scrutin proportionnel, ce sont des coalitions qui gouvernent. Ce n’est pas pour autant que les parlementaires y contrôlent mieux le gouvernement, au contraire. Remarque d’un député Social Démocrate autrichien : « Il faudrait interdire que les gouvernements aient une majorité au Parlement ! »
Plus les coalitions sont larges, plus la marge de manœuvre des parlementaires est faible.
Il est donc très difficile de remédier à cet état de fait.

Dans tous les pays, quoiqu’à des degrés divers, l’opposition se plaint de la situation qui lui est faite. Même si, en Allemagne et au Portugal l’opposition semble particulièrement bien traitée. Même si, comme en Belgique et au Luxembourg l’opposition préside des commissions aussi sensibles que le budget ou le contrôle des services spéciaux.
Parfois, comme en Grande Bretagne, l’opposition n’envisage pas d’améliorer la situation, se contentant d’attendre le changement de majorité qui lui permettra de renouer avec les facilités du pouvoir !

Il est certain que donner à l’opposition des moyens d’existence et d’expression matériels et juridiques est un gage de bonne santé démocratique. Mais l’essentiel n’est probablement pas là.
Il est dans la servitude volontaire des membres des majorités et c’est à cela qu’il faut absolument porter remède.
Ce sont, en effet, les majorités, rien que de plus naturel en démocratie, qui font les lois, contrôlent et décident. Le problème c’est de concilier soutien au gouvernement dans les domaines essentiels, contrôle réel de son action et liberté d’appréciation et de proposition des parlementaires. Après tout, ce principe est généralement admis pour les questions dites de « conscience » (IVG, droit à mourir dans la dignité…), pourquoi ne pourrait-il l’être dans des domaines autrement moins importants ? Tout le monde y gagnerait, y compris les gouvernements auxquels seraient évitées des erreurs fâcheuses, corrigées sous la pression de la rue. L’exemple du CPE est le dernier d’une longue liste.
L’usage du vote à bulletin secret, dans des conditions à définir, serait de nature à donner un peu plus de liberté aux parlementaires (type de vote qui existe au Bundestag).
Ce « principe d’autonomie » du parlementaire est le premier mis en avant dans le projet de réforme portugais. Les réformateurs (actuellement majoritaires) trouvent le contrôle des groupes excessif et injustifié dans nombre de domaines qui ne mettent pas en cause la majorité qui soutient le gouvernement. Il s’agit de concilier « prévisibilité » du soutien du Parlement avec l’autonomie des parlementaires.

Au final, la meilleure manière de permettre à l’exécutif de conduire la politique pour laquelle son chef a été élu et en même temps d’assurer un minimum de contrôle de son action, est encore le régime présidentiel : un Président qui gouverne, un Parlement, à l’abri de la dissolution, qui contrôle réellement, une instance judiciaire indépendante et responsable.

Le travail parlementaire.

C’est seulement après avoir répondu aux questions précédentes, questions de fond, que se posent les problèmes techniques de l’amélioration du travail parlementaire. Seuls des représentants libres de voter selon leur intime conviction peuvent profiter de ces améliorations techniques. Faire le même usage d’un cadre rénové n’apportera pas grand-chose.

La maîtrise de l’ordre du jour.
Il ne devrait être ni totalement dans les mains du gouvernement, ni totalement dans celui de la majorité.

Le contrôle du gouvernement
Il s’agirait de consacrer plus de temps au contrôle, notamment budgétaire (exécution réelle des budgets), de l’application des lois (réglementation d’application, moyens réels mis en œuvre, résultats sur le terrain…) et du fonctionnement de l’administration. Réduire le temps consacré à la législation (pléthorique) et augmenter celui consacré au contrôle.

Possibilité d’un débat avec le gouvernement sur l’application effective des textes, lors de séances consacrées à un sujet ou à la demande des parlementaires, y compris de l’opposition.

Donner plus de poids aux commissions d’enquête. Elles devraient pouvoir être décidées plus facilement, par une majorité, mais aussi par une minorité et l’opposition. Au Portugal, 10% des parlementaires peuvent demander l’ouverture d’une commission d’enquête. Son président appartient au groupe qui est à l’origine de la proposition
Ces commissions devraient avoir plus de pouvoirs : obligation de déférer à ses demandes d’audition, possibilité d’intervention même quand une procédure judiciaire a été ouverte etc. Puisque les ministres sont jugés par la Cour de justice, on peut imaginer de lui donner dans des cas précis, des pouvoirs d’enquête à caractère quasi judiciaire.
Les Parlements belges et luxembourgeois ont en cette matière des pouvoirs larges. La commission d’enquête a des pouvoirs réels d’instruction, comme le juge du même nom. Elle peut intervenir même sur des affaires faisant l’objet d’une instruction judiciaire.
Pouvoirs importants aussi des commissions d’enquêtes au Portugal et en Grèce. D’une manière générale, les commissions parlementaires ont des pouvoirs quasi judiciaires et les affaires gênantes ne peuvent y être enterrées par l’ouverture d’une instruction, comme cela arrive en France. Dans certains cas, leurs conclusions sont discutées en séance publique.

Permettre l’interpellation du Gouvernement et généraliser les questions au gouvernement, brèves mais avec droit de réponse de celui qui questionne et du gouvernement. Au Parlement belge, le Président donne le dernier mot à l’interrogateur. Mettre en place des dispositifs obligeant le gouvernement à répondre réellement aux questions posées. Par exemple, en Grèce, le gouvernement doit répondre dans les 25 jours aux questions écrites sous peine de faire un débat en séance plénière.

Nomination par le Parlement, à la majorité qualifiée de Hautes autorités administratives.
C’est le cas dans un certain nombre de pays comme la Belgique où le Conseil supérieur de la Justice, les membres de la Cour des comptes, le médiateur etc. sont nommés à la majorité qualifiée des 2/3.

Les commissions et leurs pouvoirs.

L’existence d’un nombre limité de commissions permanentes et l’inexistence d’une véritable commission permanente chargée du suivi des affaires européennes sont un obstacle au contrôle du gouvernement.
On peut imaginer l’augmentation de ce nombre ou la création de sous commissions permanentes (sortes de commissions spécialisées), dans le cadre d’une révision constitutionnelle. On peut envisager un système de co-présidence (majorité/ opposition) ou de co- rapporteurs, ce qui permettrait de bien cadrer le débat sur les enjeux de chaque texte et les solutions alternatives possibles et pourrait limiter les digressions lors du débat général en séance publique.
De plus, les commissions devraient pouvoir disposer d’un droit d’auto-saisine dans leur domaine de compétence.


Le bicamérisme
L’examen des pratiques des Parlements européens révèle un autre paradoxe : les Chambres hautes disposant de compétences générales et qui sont désignées autrement que les Chambres basses, ont plus d’indépendance par rapport aux gouvernements, aux médias et aux émotions de l’opinion que ces dernières. Leurs membres sont plus soucieux de la protection des libertés individuelles que les députés soumis à la pression directe de l’opinion formatée par les médias et dans l’obligation de lui donner des gages, sous peine d’être emportés. « Ce qui est difficile, ce n’est pas d’être élu parlementaire, mais de le rester !» dit Herman de Croo, le Président de la Chambre belge des représentants.

Moins exposé du fait de son mode d’élection, le Sénat français se montre, en règle générale plus réticent que l’Assemblée nationale à voter les projets de textes répressifs du Gouvernement. En Grande Bretagne, c’est la Chambre des Lords, composée de membres nommés, qui résiste aux lois restrictives des libertés du New Labor.
Vu la place acquise par les médias dans nos sociétés, cette relative indépendance des Chambres Hautes par rapport à ce pouvoir irresponsable et intéressé suffit à justifier leur existence, plus que leurs compétences techniques ou leur hypothétique « sagesse ». Loin d’être « anachroniques », elles pourraient bien être une digue précieuse contre les dérives populistes et sécuritaires qui emportent nos républiques mercantiles modernes.

Mais, la Chambre haute ne peut jouer ce rôle que si elle parvient à réunir compétence générale et légitimité, ce qui n’a rien à voir avec une quelconque représentation « de la diversité», comme semble penser Nicolas Sarkozy.
La légitimité d’une représentation ne tient pas à sa capacité de refléter la diversité sociologique ou professionnelle de la nation mais sa diversité politique. Cela suppose que ses membres soient élus et non désignés, comme l’est le Conseil économique en France et la Chambre des Lords en Grande Bretagne, selon un mode se scrutin permettant d’exprimer cette diversité.

Par ailleurs, l’existence d’une seconde chambre n’a de sens que si elle n’est pas le duplicata de la première, ce qui suppose qu’elle procède d’une autre légitimité qu’elle. On voit dans le cas de l’Italie, de la Pologne et aussi de l’Espagne que l’institution a de la peine à trouver sa place parce qu’elle procède de la même légitimité que la première chambre et du suffrage universel direct. Ce manque de légitimité spécifique, se traduit soit par un bicamérisme très inégalitaire, comme en Espagne et en Pologne où le Sénat a une position très inférieure à celle de la chambre basse, soit par des complications et des risques de conflits sans objet comme en Italie qui pratique le « bicamérisme parfait ».

Problème aussi, quand les sénateurs sont les représentants (désignés) de Régions, de Lands ou d’autonomies, problème de légitimité démocratique mais aussi de légitimité à intervenir sur des sujets qui ne concernent ces collectivités territoriales qu’à la marge. Les Espagnols ne sont pas vraiment satisfaits de leur système et les Allemands viennent de le réformer pour mieux délimiter les compétences spécifiques du Bundesrat, de celles du Bundestag (qui ne sont pas générales !).
La seconde chambre ne peut avoir de compétence générale que dans la mesure où elle ne représente pas des institutions locales (cas du Bundesrat, dont les membres sont désignés et révoqués par les Lander qu’ils représentent et pour partie du sénat espagnol) mais des électeurs. C’est le cas du Sénat français élu à deux degrés qui ne représente pas les communes, les départements ou les régions mais les élus locaux, ce qui est très différent.
L’histoire de France, non officielle, montre que les communes sont, en même temps et autant que la Nation, l’espace d’expression de la souveraineté populaire, ce qui explique leur nombre et leur résistance aux tentatives récurrentes du pouvoir central de le réduire.
Le bicamérisme français procède de deux expressions de la souveraineté populaire, nationale et locale, communale pour l’essentiel. L’attachement des Français à ces deux niveaux d’expression démocratique, comme on l’a dit plus haut, n’a rien du hasard. Il s’enracine au plus profond de l’histoire de France, dans la Révolution française qui a fait de la commune une réalité politique.
Cette réalité de la souveraineté des collectivités locales communales, particulièrement affirmée en France, existe aussi en Belgique : « La Belgique est une république de communes nouée de monarchie » dit encore Herman de Croo. Cependant en Belgique, le Sénat a aussi du mal à trouver sa place. Ses pouvoirs ont été réduits en 1995, il ne vote pas le budget et pour les textes autres que ceux où il doit être obligatoirement consulté (constitutionnels notamment), il n’a qu’un pouvoir d’évocation (40% environ des textes). Son mode de désignation en fait une chambre subalterne. Il tend à devenir l’assemblée des régions et communautés crées par le fédéralisme.

Au total, le Sénat de la République française est l’une des Chambres hautes de l’espace européen dont le mode de désignation garantit le mieux la spécificité en légitimant la compétence générale qui est la sienne. Il lui suffirait d’être désignée au scrutin proportionnel pour acquérir sa pleine légitimité démocratique.


Conclusion

Antidote efficace des dérives du régime d’assemblée, le parlementarisme rationalisé, au fil du temps a épuisé ses vertus. Le problème n’est plus aujourd’hui de brider le Parlement, mais de contrôler l’exécutif, de faire exister un pouvoir législatif et judiciaire autonomes et responsables.
Les mesures préconisées par Nicolas Sarkozy permettront peut être au Parlement de respirer un peu mieux, certainement pas de sortir de la servitude dans laquelle le tient l’exécutif.
Constatons que la seule possibilité de réforme réaliste qui s’offre, c’est l’institution d’un vrai régime présidentiel où le Président qui a la possibilité de gouverner est contrôlé par deux chambres qui légifèrent sans être sous la menace d’une dissolution.


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 PUBLICATIONS

La lettre du Sénateur N° 45 Octobre Novembre Décembre 2015 

LA CRISE GRECQUE ET LE THEÂTRE PARLEMENTAIRE

POURQUOI L’ACCORD DE BRUXELLES EST UNE TROMPERIE

RETOUR SUR LA LOI MACRON (7/17 avril, 4/12 mai 2015)

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