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 Rapport

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté  au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de
finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I

 Rapport de M. Pierre-Yves COLLOMBAT, portant réforme de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.


  

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Etat unitaire et autonomie locale : l’exemple français
décembre 2003


Avertissement : Le texte qui suit est issu d’une intervention faite à MINSK dans le cadre d’un séminaire international patronné par l’Académie des sciences de la République du Bélarus et le Bureau de l’OSCE à MINSK, seul organisme multilatéral auquel participe la Biélorussie. Le thème, un peu ronflant, en était : «  Questions conceptuelles sur le développement et le perfectionnement du système de gouvernement local. L’expérience européenne ».

Plus prosaïquement, il s’agissait d’apporter des éléments de réponse à l’un des problèmes essentiels auxquels ont été, et demeurent, confrontés les ex pays de l’Europe de l’est : le développement de la démocratie locale, le passage d’un système complètement centralisé et bureaucratisé à un système accordant de larges  compétences et une réelle autonomie de gestion aux collectivités locales, notamment en zone rurales.

Sur ce plan, l’exemple français ne manque pas d’intérêt puisqu’il concilie, de façon originale, Etat unitaire et liberté locale.

                                                           ___________________

La France s’est historiquement constituée autour de son Etat. Les Républiques, sur ce plan, n’ont pas marqué de rupture avec la royauté.

La France est un Etat unitaire et centralisé. Il suffit de regarder une carte de France des communications pour s’en apercevoir.

Pourtant, c’est en même temps – et de plus en plus, nous y reviendrons- un pays où les collectivités locales, territoriales, jouissent d’une large autonomie.

La constitution de la Vème République témoigne de cette double caractéristique :

Article 1 et 3 : « La France est une République indivisible…La souveraineté appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants (sous entendu, représentants nationaux, députés et sénateurs) et par voie de référendum.

Aucune section du peuple (…) ne peut s’en attribuer l’exercice. »

Article 72 : Les collectivités territoriales « s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. » 

C’est le concept de « décentralisation » qui permet de concilier des principes, en première analyse, contradictoires.

« Décentraliser » signifie que le « centre », l’Etat qui au départ les détient toutes, abandonne, une part de ses compétences. Il transfère celles-ci, de sa propre initiative et volonté, aux collectivités locales. Il le fait dans un but d’efficacité administrative et de participation des citoyens et évidemment pour alléger son budget !

Dans la logique du principe français, les compétences des collectivités territoriales ne sont pas ce qui leur reste après transfert à l’Etat de compétences premières, mais à l’inverse le résultat du dessaisissement de l’Etat. Celui-ci les limite du transfert de ces compétences et des conditions de leur exercice.

Nous développerons trois points :

 

-         Un tableau des collectivités locales françaises

-         Les relations  entre l’Etat et les collectivités territoriales.

-         L’irrésistible progrès de l’autonomie locale en France.


Tableau des collectivités territoriales françaises.

1°Des collectivités  à trois niveaux territoriaux : les communes (les plus anciennes et les plus nombreuses : 36 660), les départements (créés par la Révolution française : une centaine aujourd’hui), les régions (de création récente : 22 régions).

2°A chaque niveau, des collectivités de tailles et de poids économiques très différents :

L’une des caractéristiques de la France, c’est le nombre des petites communes, des communes rurales : 32 000 communes y ont moins de 2000 habitants mais la commune de Paris près de 2 millions. Certains départements ont moins de 200 000 habitants. Grandes différences aussi  s’agissant des Régions, avec l’énorme région parisienne et la toute petite Corse.

3°A quelques détails près, des règles de fonctionnement et des compétences  identiques pour tous les départements et toutes les régions ; des différences modestes entre les communes, Paris mis à part qui est aussi un département.

On peut y voir la manifestation administrative de l’esprit « cartésien » mais ce fut surtout, historiquement le moyen de gommer les particularismes.

A chaque niveau territorial, une même structure :

-une assemblée élue au suffrage universel direct.

-un exécutif élu par l’assemblée et doté de pouvoirs importants, notamment réglementaires.

4°Une large autonomie.

La réalité de l’autonomie d’une collectivité se reconnaît à plusieurs critères :

-         L’élection au suffrage universel des conseils et des exécutifs :

Code Général des Collectivités Territoriales  article L 1111.1 : « Les communes, les départements, et les régions s’administrent librement par des conseils élus. »

CGCT article L 1111.2 « Les communes, les départements et les régions constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la vie locale et garantissent l’expression de la diversité. »


-         Une définition générale des compétences.

L’article 72 de la Constitution précise que : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. »

La loi et le CGCT donnent aux collectivités territoriales à la fois des compétences spécifiques (la formation professionnelle, les transports régionaux à la Région par exemple) et une compétence générale pour toutes les questions d’intérêt public communal, départemental ou régional :

CGCT article L 2121.29 : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. »

CGCT article L3211.1 : « Le conseil Général règle par ses délibérations les affaires du département. »

CGCT article L4221.1 : « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région. »

C’est le but, le caractère d’intérêt public de niveau communal, départemental ou régional qui autorisent une collectivité territoriale à se saisir de telle ou telle question.

Par exemple, entre dans les compétences des communes tout ce qui concerne la vie courante sur leur territoire : voirie et bâtiments publics, distribution de l’eau, de

l’énergie électrique, l’assainissement, les ordures ménagères, la salubrité, la tranquillité et la sécurité en général, l’urbanisme, les hôpitaux etc.

-         La liberté de recrutement et de gestion des fonctionnaires territoriaux.

-         Un budget et des ressources financières propres.

Chaque collectivité dispose d’un budget qu’elle vote et exécute annuellement.

Toutes disposent de ressources fiscales directes et indirectes propres.

Le département et surtout les communes  disposent aussi de dotations de l’Etat, dotations en vue de l’exercice d’une compétence spécifique et surtout « dotation globale », c'est-à-dire, dont la collectivité dispose à sa guise.

Une troisième catégorie de ressources : les produits des services rendus (eau, transports etc.), et des propriétés (loyers des logements, vente de bois etc.).

Article 72.2 de la Constitution :

« Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions prévues par la loi

Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette dans les limites qu’elle détermine.

Les recettes fiscales et les autres ressources des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivité, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. ».

 

Les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales.

Ces relations sont complexes tant sous l’angle juridique que pratique. Elles se caractérisent par :

1°- Une autonomie encadrée : « la tutelle ».

Les collectivités « s’administrent librement » mais « dans les conditions prévues par la loi ». C’est l’Etat qui fixe les règles du jeu et qui contrôle leur application.

C’est par l’intermédiaire des Préfets, nommés discrétionnairement par le Gouvernement que ce contrôle, d’un type particulier, est exercé.

Il s’agit cependant d’un contrôle de la « légalité » des actes juridiques et des décisions et non d’un contrôle de leur bien fondé, de leur « opportunité ».

De plus, ce n’est pas le Préfet qui tranche mais un tiers judiciaire : le Tribunal Administratif.

Tous les actes des Collectivités territoriales doivent être transmis au « contrôle de tutelle ». Ils produisent un effet dès réception par le Préfet (contrôle a posteriori). En cas de désaccord, celui-ci peut saisir, dans un délai de deux mois, le TA, à fin d’annulation des actes qu’il tient pour illégaux (contrôle de légalité).

2°-Un pouvoir de substitution des Préfets quand les collectivités sont défaillantes, notamment en matière de sécurité et de salubrité.

3°-Des compétences partagées.

CGCT article L.1111.2 : « Les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence.

Ils concourent avec l’Etat à l’administration et à l’aménagement du territoire, au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique, ainsi qu’à la protection de l’environnement et à l’amélioration du cadre de vie. »

Dans les faits, plus encore que dans les textes, on observe souvent une complémentarité des interventions pour l’exercice d’une même  compétence

Exemple : l’éducation.

L’ensemble des personnels enseignants et administratifs relèvent de l’Etat qui les nomme, fixe les programmes et les objectifs, les contrôle, les rétribue. Par contre, les personnels auxiliaires (assistantes des écoles maternelles par exemple) relèvent des collectivités.

Les bâtiments et le coût du fonctionnement non pédagogique sont eux, à la charge des collectivités : communes (écoles maternelles et primaires), départements (collèges), régions (lycées).

Seul l’enseignement supérieur (avec des exceptions de plus en plus nombreuses) relève entièrement de l’Etat.

4° Un strict contrôle financier.

Le maniement des fonds publics reste de la stricte compétence de l’Etat, conformément au principe dit de la « séparation des ordonnateurs et des comptables ».

Si les élus décident des dépenses et des recettes à exécuter, ce sont des fonctionnaires de l’Etat qui effectuent les opérations financières.

En principe, ils ne doivent effectuer qu’un contrôle de légalité ; dans les faits, il peut en aller différemment.

5° Des fonctionnaires de l’Etat peuvent être « mis à disposition » des collectivités.

Pour l’exercice de leurs compétences, quand elles ne disposent pas de personnel de qualification suffisante, les collectivités peuvent demander à l’Etat, sur longue période ou pour des missions ponctuelles, une « mise à disposition » de certains fonctionnaires. Les personnels mis à disposition sont alors sous le pouvoir hiérarchique et la responsabilité des collectivités territoriales concernées.

Exemple : services du ministère de l’équipement pour des missions, auprès des petites communes, en matière d’urbanisme ou d’ingénierie.

 

L’irrésistible progrès de l’autonomie locale.

 

L’histoire française récente  est celle d’une accélération du mouvement de décentralisation.

Les années 82/85 ont vu un train de réformes confiant de nouvelles compétences aux communes et surtout aux départements et aux régions.

Actuellement on assiste à une relance de ce mouvement constant de renforcement de l’autonomie locale.

L’Etat cherche à recentrer son action sur ses compétences « régaliennes » (strictement d’Etat) : affaires étrangères, défense, ordre public (police gendarmerie), justice, finances, éducation.

Dans les autres domaines, il voudrait limiter son action à la réglementation et au contrôle de sa mise en œuvre.

D’où des transferts de compétences en matière de services sociaux, d’équipements qui ne sont pas d’intérêt national (routes nationales abandonnées aux départements) etc.

A cela de bonnes raisons : recherche de l’efficacité et de la participation des populations à l’œuvre collective. Et aussi la tentation de se décharger de compétences de plus en plus lourdes pour le budget de l’Etat.

Même dans des domaines de compétence régalienne, et où on les attendrait le moins, on constate un investissement de plus en plus grand des collectivités.

Exemples :

- Affaires étrangères : les collectivités sont autorisées à conduire des opérations dites de « coopération décentralisées », hors du territoire national.

- Sécurité : les polices municipales (qui viennent juste de se voir attribuer un statut) occupent de plus en plus de place dans des domaines, certes limités, mais importants. Outre l’application des règlements municipaux, celle du code de la route et les multiples tâches d’une police de proximité, elles agissent en liaison avec la police et la gendarmerie nationale.

Conclusion.

 

Comme on voit, la France a réussi à concilier (avec les approximations que l’on a soulignées) sa tradition d’Etat unitaire centralisé et le souhait des français d’une administration directe des affaires locales, celles qui concernent leur vie de tous les jours.

La tendance est au renforcement de l’autonomie locale, l’Etat concentrant ses efforts et ses moyens sur les questions d’intérêt national et ses compétences « régaliennes » (celles qu’il peut seul assumer et garantir).

 


Pitoyable réforme des modes de scrutins | Page 23 sur 25 | Marianne animatrice

  

 PUBLICATIONS

La lettre du Sénateur N° 45 Octobre Novembre Décembre 2015 

LA CRISE GRECQUE ET LE THEÂTRE PARLEMENTAIRE

POURQUOI L’ACCORD DE BRUXELLES EST UNE TROMPERIE

RETOUR SUR LA LOI MACRON (7/17 avril, 4/12 mai 2015)

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