mardi 28 juin 2022
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 Rapport

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté  au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de
finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I

 Rapport de M. Pierre-Yves COLLOMBAT, portant réforme de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.


  

 RÉFLEXIONS

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 La République
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Vices de forme


 

L’objet de la « question préalable » qui intervient après les interventions générales mais avant l’examen détaillé d’un texte est de montrer…qu’il n’y a pas lieu d’en délibérer. Et effectivement, si elle est adoptée par la majorité de l’assemblée, l’examen du projet ou de la proposition de loi cesse.

En l’espèce, il s’est agit de montrer que les faiblesses et les contradictions du projet de réforme des collectivités territoriales proposé à l’examen du Sénat, en seconde lecture, étaient telles qu’il valait mieux se donner le temps de la réflexion. C’était beaucoup demander!

 

Poser la question préalable, en deuxième lecture, sur un tel sujet, ne manquera pas de susciter, dans les rangs de la majorité sénatoriale, une palette de réactions allant de l’incompréhension à l’accablement, en passant par l’hostilité franche !

Je comprends, chers collègues, votre hâte d’en finir, pour que les élus locaux, nos électeurs, aient le temps d’oublier avant les prochaines élections départementales et sénatoriales que c’est vous qui aurez voté ce texte…

J’espère pourtant vous convaincre que votre réforme est si mal partie qu’il vaudrait mieux se donner le temps de la réflexion au lieu de se précipiter dans le mur en klaxonnant comme vous le faites.

 

De rapports en avant-projets, de projets de loi en projets de loi, de lectures au Sénat en lectures à l’Assemblée nationale, d’amendements gouvernementaux surprises en ravalements par les rapporteurs, d’amendements d’apaisement en amendements de complaisance, à la recherche d’une majorité toujours à trouver, la cathédrale façon Le Corbusier annoncée s’est transformée en chapelle du facteur Cheval.

 

C’en est fini de l’architecture futuriste, place à l’esthétique « nains de jardin » ! À entendre les orateurs qui m’ont précédé, je ne suis apparemment pas le seul à avoir ce sentiment.

 

Avant d’inaugurer le bâtiment, mieux vaut faire passer la commission de sécurité.

 

Première catégorie de malfaçons : les fissures de constitutionnalité.

 

Il était difficile d’en cumuler autant pour un même texte. Ont déjà été évoqués la parité,  l’affaiblissement du rôle du Sénat, je me limiterai donc à deux remarques.

Tout d’abord, comment, dans le cas des régions Alsace, Nord-Pas-de-Calais et Haute-Normandie, composées chacune de deux départements démographiquement inégaux, éviter la « tutelle » du plus peuplé, directement sur la région et indirectement sur l’autre département, ce qui est contraire à l’article 72 de la Constitution ? (Note 1)

 Si, comme le reconnaît M. Fabre-Aubrespy dans le numéro d’octobre-décembre 2009 de la Revue politique et parlementaire, « l’assemblée régionale est formée fondamentalement de la réunion des conseils généraux », peut-on dire que la région dispose d’un conseil propre ? Ne retourne-t-on pas à l’époque où le conseil régional, simple établissement public, était administré par des délégués des conseils généraux, la seule différence étant que, désormais, tous les conseillers généraux seront délégués ? C’est d’ailleurs ce qui semble nous être proposé au travers d’un certain nombre d’amendements.

 

Ensuite, renonçant à l’objectif initial de diminuer, par ordonnance, de 25 % les effectifs des conseils généraux, le Gouvernement a fait voter à l’Assemblée nationale le fameux tableau n° 7, repris dans le texte de la commission.

Il vise à limiter, pour le territoire métropolitain,  les suppressions de sièges de conseiller

 général à 607 sur 3 974, voire à 498 si l’on considère qu’à Paris tous les conseillers généraux supprimés resteront en place en tant que conseillers municipaux. Selon le mode de calcul, la baisse des effectifs sera donc non pas de 25 %, mais de 12,5 % à 15 % : ce n’est pas vraiment révolutionnaire. D’ailleurs, par un ultime bricolage de notre rapporteur, on comptera 38 conseillers territoriaux de plus, et la baisse du nombre des conseillers généraux sera donc à tout coup inférieure à 15 %.

En revanche, les effectifs des conseillers régionaux, qui devaient initialement augmenter de 50 %, vont doubler !

 

Parmi les règles de fabrication, je mentionnerai celle-ci : pas de département comptant moins de quinze conseillers territoriaux.

À cet égard, M. Mercier a déclaré, devant l’Assemblée nationale, que « la représentation moyenne de chaque département d’une même région s’inscrit en principe dans une fourchette de plus ou moins 20 % par rapport à la représentation moyenne des habitants par conseiller territorial à l’échelle de la région, fourchette en vigueur, après la jurisprudence du Conseil constitutionnel, pour les circonscriptions législatives ». ..

Les principes constitutionnels d’« égalité des suffrages » et de « représentation essentiellement démographique » seraient ainsi respectés. Fort bien !

Sauf que demeurent quatre exceptions, que l’amendement de M. Courtois a plutôt tendance à accentuer : les Alpes-de-Haute-Provence, les Hautes-Alpes, la Lozère et la Meuse, qui – je cite encore M. Mercier –, « sinon, n’auraient pas eu quinze conseillers territoriaux ».

 

En effet, pour ne prendre que les deux départements alpins, un conseiller territorial des Alpes-de-Haute-Provence représentera 51 % d’habitants de moins que la moyenne régionale et un conseiller territorial des Hautes-Alpes 58 % de moins, un conseiller territorial des Bouches-du-Rhône représentant une population 2,9 fois plus importante que son collègue des Hautes-Alpes.

Le Conseil constitutionnel acceptera-t-il ces exceptions ? Je me garderai bien de trancher sur ce point !

Mais, aux sénateurs, issus notamment des départements ruraux, qui se satisfont des quinze conseillers territoriaux promis, je pose cette question : et si le Conseil constitutionnel ne validait pas le choix gouvernemental d’un minimum de quinze conseillers territoriaux par département ?

Il ne s’est pas privé, l’an dernier, de revenir sur le principe ancien d’un minimum de deux députés par département, dans une décision du 8 janvier 2009 :  « Le maintien d’un minimum de deux députés pour chaque département n’est plus justifié par un impératif d’intérêt général susceptible d’atténuer la portée de la règle fondamentale selon laquelle l’Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques ».

Rien ne dit, mes chers collègues, que le Conseil constitutionnel ne tiendra pas, s’agissant des conseillers territoriaux, le même raisonnement, dès lors qu’aucun élément objectif n’impose un minimum de quinze conseillers plutôt que de douze ou de dix et que la nouvelle répartition des conseillers régionaux constitue une régression, en termes d’égalité des suffrages, par rapport à la situation actuelle.

Si le Conseil constitutionnel annule totalement ou partiellement le tableau qui nous est présenté, le Gouvernement n’aura pas d’autre possibilité que de se plier à cette décision. Les élus des départements concernés n’auront alors plus que les yeux pour pleurer. (Note 2)

 

Une deuxième catégorie de malfaçons tient à la mauvaise conception de l’édifice.

 

Par quelque bout que l’on prenne le problème, dès lors que l’on entend désigner par le même vote, fût-ce avec deux bulletins distincts, les élus régionaux et départementaux, le dilemme est le suivant : réduire au-delà du raisonnable les effectifs des élus de proximité là où ils sont le plus nécessaires, c’est-à-dire  dans  les zones rurales, et les augmenter

 exagérément là où ils le sont moins, à savoir dans les secteurs urbains.

Sans aucune garantie constitutionnelle, et après beaucoup d’hésitations, le Gouvernement a fait le second choix, au risque de rendre ingouvernables une majorité de conseils régionaux et quelques conseils généraux.

L’amendement Courtois représente un pas de plus dans cette direction. Aux termes du texte issu de l’Assemblée nationale, amendé sur l’initiative de notre rapporteur, les effectifs des conseils augmenteraient de 50 % à 90 % dans six régions, de 100 % à 150 % dans neuf, et de 150 % à 200 % dans quatre autres. L’Île-de-France arrive en tête du hit-parade, avec, selon les versions, 308 ou 309 conseillers territoriaux, suivie par les régions Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées et Provence-Alpes-Côte d’Azur, dont le nombre de conseillers oscillerait respectivement entre 296 et 298, entre 255 et 262 et entre 224 et 226. (Note 3)

À ces effectifs, il faudra ajouter un nombre équivalent de suppléants-remplaçants si la proposition que le ministre de l’intérieur nous a faite il y a quelques mois vient à être mise en œuvre.

 

Cet accroissement des effectifs représente évidemment des dépenses d’agrandissement d’hémicycles, de création de bureaux, ainsi que des coûts de fonctionnement alourdis, ce qui n’était pas, semble-t-il, l’objectif premier de la réforme.

 

Il représente surtout une formidable régression démocratique, des assemblées dont les effectifs défient à ce point le sens commun ne pouvant qu’être des chambres d’enregistrement.

Cela est si vrai que, par un de ses amendements, le Gouvernement avait proposé, assez étrangement, que les commissions permanentes, qui, je le rappelle, se réunissent à huis clos, soient placées sur le même rang que les conseils eux-mêmes.

 

Si le conseil régional est «une « réunion des conseils généraux », comment coopéreront les  présidents  de conseil  général,  qui  sont

donc les chefs d’une majorité départementale, et le président du conseil régional ?

Le conseiller territorial est censé, par sa seule existence, assurer la mise en cohérence des politiques départementales et régionales, mais la convergence des politiques suppose des cohérences de majorités. Alors que cela ne pose pas trop de problèmes aujourd’hui, tel ne sera plus le cas, selon moi, à l’avenir…

 

Une troisième catégorie de malfaçons est liée à la fragilité des fondations politiques de l’édifice.

 

Cela me permet de revenir sur la lecture que M. Marleix a faite hier de mon rapport d’information sur les modes de scrutin. Une telle lecture relève soit de la dyslexie, soit de la pure malhonnêteté intellectuelle. Personnellement, j’ai une préférence pour la seconde hypothèse…

En vérité, dès l’instant où l’élection du conseiller territorial est départementale, aucun mode de scrutin – « scorporo » (Note 4) à la française tel qu’initialement prévu ou scrutin majoritaire uninominal à deux tours – ne peut garantir, comme aujourd’hui, une majorité à la région.

De surcroît, plus le mode de scrutin assure une majorité départementale, ce qui est le cas de tous les scrutins avec prime majoritaire, plus il rend improbables les majorités régionales.

Cela est inéluctable, dès lors, comme le souligne encore M. Fabre-Aubrespy, que je ne me lasse pas de citer, que « nous sommes dans le cadre d’une juxtaposition d’élections départementales portant sur un petit nombre de sièges ».

Dans les régions, et il y en a beaucoup, où la coalition de la droite et celle de la gauche de gouvernement obtiennent des résultats électoraux proches, la majorité régionale risque de se trouver à la merci de formations qui, bien que très minoritaires sur l’ensemble de la région, disposeraient localement de bastions électoraux.

Dans cette hypothèse d’un équilibre entre la droite et la gauche classiques, il pourrait très bien  arriver  que  de  telles  formations  – je

 pense bien sûr au Front national, mais aussi, dans ma région, à la Ligue du Sud, récemment créée sur un modèle italien – se trouvent maîtresses du jeu. (Note 5)

 

Ainsi, en Provence-Alpes-Côte d’Azur, si la liste de la Ligue du Sud, emmenée par M. Bompard, maire d’Orange, a obtenu des résultats globalement faibles aux dernières élections régionales, elle a réuni 8,7 % des voix dans le Vaucluse et 36,6 % à Orange : si l’on ajoute les 11 % du Front national, on aboutit dans cette ville à un total de plus de 47 % des voix.

Contrairement à ce que vous avez affirmé, monsieur le ministre de l’intérieur, un scrutin majoritaire ne garantit donc pas une majorité.

Si, à l’échelon départemental, le mode de scrutin qui a été choisi ne posera pas trop de problèmes, puisque c’est celui qui existe actuellement, le risque de déstabilisation des régions est considérable.

 

Enfin, une quatrième catégorie de malfaçons tient à la fragilisation de l’édifice par la construction d’une annexe sans communication avec le corps de bâtiment principal : je veux parler des métropoles.

 

Les métropoles sont destinées à vampiriser départements et régions, sans que l’on sache comment s’articuleront les politiques et les responsabilités des uns et des autres.

Qui assurera la coordination entre régions, départements et métropoles ?

Ce ne sera pas les conseillers territoriaux élus dans les cantons métropolitains, puisqu’ils seront incompétents dans les domaines délégués par les régions et les départements à la métropole, ni les délégués métropolitains, puisqu’ils ne seront pas obligatoirement conseillers territoriaux.

Ainsi, la région Provence-Alpes-Côte d’Azur sera compétente en matière de développement économique, sauf pour les métropoles de Marseille, de Toulon et de Nice, voire d’Aix-en-Provence si sa communauté d’agglomération parvient à se hisser – je sais que certains y songent –  au  rang  de métropole.

Qui assurera la cohérence de l’ensemble ? Mystère !

Faudrait-il donc, mes chers collègues, balayer ces interrogations d’un revers de main au prétexte qu’il importe d’en finir le plus tôt possible avant les prochaines élections et que l’on verra bien à l’usage ? Ce serait faire courir un grand risque à nos collectivités, déjà aux prises avec des difficultés financières inédites.

Telles sont les raisons pour lesquelles je vous propose de remettre la totalité de l’ouvrage sur le métier et de prendre le temps d’un examen approfondi des conséquences d’une réforme qui a sombré progressivement dans la confusion.

 

 

                                       Notes

 

1- Selon le rapporteur, cette tutelle existerait déjà puisque l’existence de régions composées de deux départements n’est pas une nouveauté.

Sauf que ce ne sont pas les élus des conseils généraux qui composent les conseils régionaux, mais les conseillers régionaux élus dans les deux départements. Il n’y a pas de tutelle du département le plus peuplé directement sur la région et indirectement sur le département le moins peuplé car ce ne sont pas les départements qui composent le conseil régional. Hervé Fabre-Aubrespy, l’un des principaux « technicien » de la réforme au Secrétariat aux Collectivités territoriale, est parfaitement claire : « l’assemblée régionale est formée fondamentalement de la réunion des conseils généraux ». Ce sont les Conseils généraux qui sont présents dans le Conseil régional et non des représentants de ceux-ci, comme dans un EPCI.

 

2-Les sénateurs des départements faiblement peuplés appartenant à la majorité donnent l’impression de se satisfaire de l’engagement gouvernemental d’une représentation minimale de 15 conseillers territoriaux.

Outre que pour beaucoup de ces départements cela représente une régression  consi-

dérable par rapport aux conseillers généraux actuels, le risque c’est que le conseil constitutionnel censure cette disposition de la loi. Or, que se passera-t-il si, d’aventure, le Conseil constitutionnel s’oppose à la fixation d’un tel minimum, comme il s’y était opposé pour le nombre de sièges de députés par département ? Aucune réponse à cette question n’a été apportée et de toute façon, quelle que soit la pureté de ses intentions, le Gouvernement ne pourra que s’incliner.

 

3-Des conseils régionaux pléthoriques.

En région PACA, qui n’est pas celle qui aura le conseil le plus peuplé, l’effectif passe de 123 à 226, soit un quasi doublement. (voir tableau ci-dessous).

Les conseillers, en nombre pléthorique, seront forcément dépossédés du peu de pouvoir qu’ils ont aujourd’hui.

 

4-Le mode de scrutin mixte initialement choisi pour l’élection du conseiller territorial s’inspirait directement de celui utilisé en Italie  pour  l’élection  des députés et des sé-

nateurs (avec des nuances) entre 1993 et 2005. Les Italiens y ont renoncé et le Gouvernement a bien fait de la faire, ce qui cependant ne règle pas le problème essentiel : dès lors que le même vote  doit désigner la même personne pour représenter le même territoire au conseil général et au conseil régional, il n’existe pas de mode d’élection permettant d’assurer une majorité dans chacune des deux assemblées.

 

 

5-Le risque de régions sans majorité.

Le mode de scrutin retenu ne garantissant pas de majorité au conseil régional, contrairement à ce qui se passe actuellement, on se retrouve avec le scrutin majoritaire dans la situations d’avant 2000 avec le scrutin proportionnel, quand la constitution de majorités régionales supposait parfois de passer des accords avec des formations pas nécessairement sympathiques et souvent des marchandages coûteux avec les formations dont l’abstention conditionnait le résultat du vote

 

 

 

 

Département

 

 

Nombre de conseillers généraux actuels

 

 

Nombre de conseillers régionaux actuels

 

 

Nombre de

 conseillers territoriaux

 

04

 

30

 

4

 

15

 

05

 

30

 

3

 

15

 

06

 

52

 

26

 

49

 

13

 

57

 

51

 

75

 

83

 

43

 

25

 

45

 

84

 

24

 

14

 

27

 

TOTAL

 

236

 

123

 

226

 


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 PUBLICATIONS

La lettre du Sénateur N° 45 Octobre Novembre Décembre 2015 

LA CRISE GRECQUE ET LE THEÂTRE PARLEMENTAIRE

POURQUOI L’ACCORD DE BRUXELLES EST UNE TROMPERIE

RETOUR SUR LA LOI MACRON (7/17 avril, 4/12 mai 2015)

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