Rapport

TOUS LES RAPPORTS

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UNE CRISE EN QUÊTE DE FIN. 
Quand l'Histoire bégaie.



Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
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EVOLUTION DE L’ACTIVITE DES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) EN MATIERE DE SECOURS A PERSONNE,

QUAND LA REFORME RENCONTRE LES TERRITOIRES

Deuxième rapport d'étape de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale

Rapport n° 730 (2015-2016) - 29 juin 2016
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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté  au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de
finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I


  

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PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE DE PROTECTION DE LA NATION

16 et 17 mars 2016


La révision de la Constitution engagée avec ce projet de loi devait consacrer, pour la postérité et quelques mois avant la prochaine élection présidentielle, François Hollande dans le rôle qu’il affectionne tant depuis les attentats de Charly Hebdo, celui de protecteur de la Nation.

Il s’y prit si bien que, d’accord sur l’essentiel – constitutionnalisation de l’état d’urgence et de la déchéance de la nationalité française pour les auteurs d’attentats- la Gauche majoritaire à l’Assemblée et la Droite au Sénat qui n’entendait pas vraiment faire ce cadeau au futur candidat à l’élection présidentielles, adoptaient des versions inconciliables du projet. Pour les députés du PS et d’une partie de la Droite il n’était pas acceptable de réserver cette peine aux seuls Français ayant par ailleurs une autre nationalité. Pour la Droite sénatoriale, d’accord sur ce point avec le projet gouvernemental initial, nos engagements internationaux nous interdisant de créer des apatrides, seuls les binationaux pouvaient être déchus de la nationalité française !

Faute de texte permettant de rassembler 3/5 du Congrès, on en est resté là. Envolé le rêve de révision constitutionnelle ! Rares sont ceux qui s’en plaindront, même chez ceux qui ont fait semblant de soutenir le projet.

Afin d’éviter les répétitions, on trouvera ci-dessous une synthèse de mes diverses interventions, en commission et lors des deux journées consacrées à l’examen du texte issu de l’AN : Question préalable, intervention sur articles ou amendements, explications de vote, intervention en commission. 

Vue d’ensemble

Intervention en commission.

« Sur l'état d'urgence, la rédaction proposée par le rapporteur est incontestablement meilleure que celle du projet gouvernemental, mais le problème subsiste : pourquoi constitutionnaliser un outil qui existe et qui fonctionne bien ? Le ministre de l'intérieur nous a lui-même détaillé tout ce qui avait été fait sous ce régime.

Cela permettrait d'améliorer la précision juridique et le contrôle constitutionnel ? Curieux argument ! Le Gouvernement, s'appuyant sur l'avis du Conseil d'État, invoque le risque d'inconstitutionnalité pour justifier la révision, mais on pourrait tout aussi bien faire valoir qu'en l'état, le Conseil constitutionnel fait son travail : les garanties sont là ! L'argument peut donc être retourné.

On ne constitutionnalise pas l'exception ; l'état d'urgence n'a rien à voir avec l'article 16 ou l'état de siège. Au cours des événements d'Algérie, il y avait des sacs de sable devant les bâtiments officiels : nous en sommes très loin !

Quant à la déchéance de nationalité, la Constitution n'est pas le code pénal. La rédaction du rapporteur n'est pas meilleure, même si elle est plus claire : le texte revient toujours à établir différentes catégories de Français. Certains sont dispensés de déchéance parce que plus exposés au risque d'apatridie... Cela ne tient pas debout. La déchéance de nationalité peut être prononcée au titre du code civil : inutile de la constitutionnaliser.

« Terroriser les terroristes » ? Cette mesure de déchéance n'est pas un message adressé aux terroristes, qui ne se reconnaissent pas dans la nationalité française, mais à l'opinion. On dit que c'est un symbole, mais lequel ? J'ai vu un peuple français rassemblé autour de la République : voilà le symbole, pas besoin de gesticulations. Cette mesure ne concernerait que quelques individus ? Le message envoyé est que certains Français le sont moins que d'autres.

Je ne voterai pas ce texte inutile, dont les effets sont beaucoup plus négatifs qu'on ne le croit, notamment vis-à-vis de l'étranger. Nous ouvrons une boîte de Pandore! »

Une opération de com.

« Face à un danger grave, qu’est-on en droit d’attendre d’un gouvernement démocratique ? Eh bien, qu’il prenne des mesures efficaces pour faire cesser le péril en réduisant au strict minimum, dans le temps comme en intensité, les mesures réduisant les libertés publiques et privées. La constitutionnalisation de l’état d’urgence et celle de la déchéance de nationalité, telle qu’elle nous revient de l’Assemblée nationale, est-elle de ce type ? Ma réponse est clairement non ! Non, parce qu’elle n’ajoute aucune arme nouvelle significativement plus efficace à l’arsenal dont nous disposons déjà pour lutter contre le terrorisme… »

« Nous l’avons tous bien compris, le véritable motif de la constitutionnalisation de l’état d’urgence et de la déchéance de nationalité, c’est l’envie d’envoyer un message ! Dès lors, il faut bien trouver des raisons à mettre en avant…Tout d’abord, on nous a vendu l’argument du risque d’inconstitutionnalité. Les uns le confirmaient quand les autres le contestaient. Il y a tout de même un certain temps que l’état d’urgence est en vigueur, et le Conseil constitutionnel s’est prononcé. Visiblement, ce risque n’existe pas.

On nous a ensuite dit – c’est tout de même extraordinaire ! – qu’il fallait constitutionnaliser pour sécuriser ! Comme l’ont fait observer plusieurs de mes collègues, on ne voit pas bien en quoi le texte présenté permettrait une sécurisation. »

« À ceux qui, vendant la mèche et donnant la vraie raison de la constitutionnalisation de l’état d’urgence, nous expliquent qu’on entend ainsi rassurer les Français – ils ne comprendraient pas que l’on ne donne pas un parfum d’éternité à l’état d’urgence –  je conseille de relire l’excellent rapport de la commission des lois de l’Assemblée nationale, alors présidée par Jean-Jacques Urvoas. On y trouvait la réflexion suivante :  accorder à une législation d’exception une fonction préventive, c’est placer la norme et l’exception comme une alternative. La législation d’exception n’est pas une simple alternative à celle des temps normaux. C’est une véritable dérogation seulement justifiée par l’évidence. Le grand dérangement qu’elle entraîne ne peut donc être que d’une brève durée et sans séquelles ». Autant dire que cette législation d’exception ne saurait être la norme constitutionnelle ! 

La constitutionnalisation de l’état d’urgence

« J’en viens à l’état d’urgence, qui a été proclamé, puis prorogé par deux fois. (1) Le ministre de l’intérieur ici présent nous a expliqué à plusieurs reprises par le menu l’important bénéfice qu’en ont tiré les services de sécurité tout en précisant dans le même temps que les accrocs aux libertés publiques et personnelles ont été aussi rares que rapidement corrigés.

Comme l’indiquait, dès janvier 2016, dans son excellent rapport, la commission de suivi de l’état d’urgence de l’Assemblée nationale (…), l’intérêt essentiel de la proclamation de l’état d’urgence tient à l’effet de surprise ainsi créé, effet rapidement épuisé. Je le cite :  Arrêter l’état d’urgence ne sera pas synonyme de moindre protection car en réalité l’essentiel de l’intérêt de ce que l’on pouvait attendre de ces mesures semble, à présent, derrière nous. […] De fait, l’effet de surprise s’est largement estompé et les personnes concernées se sont pleinement préparées elles aussi à faire face à d’éventuelles mesures administratives. Ces phénomènes d’extinction progressive de l’intérêt des mesures de police administrative se lisent d’ailleurs dans les chiffres, qui montrent bien plus qu’un essoufflement. 

 Lors de la discussion de la motion tendant à opposer la question préalable, j’ai insisté sur le fait que la constitutionnalisation de l’état d’urgence ne rendrait pas plus efficace notre arsenal de lutte contre le terrorisme. J’ajoute maintenant que cette opération n’est pas seulement inutile ; elle constitue une atteinte manifeste aux libertés publiques et privées !

L’état d’urgence signifiant la restriction des libertés publiques et personnelles, constitutionnaliser l’état d’urgence, c’est constitutionnaliser la réduction des libertés publiques et personnelles, au nom d’événements qui pourraient survenir, mais dont on ignore quelle forme ils prendront, à la différence, par exemple, des conditions requises pour la mise en œuvre de l’article 16 de la Constitution.

Sans même poser la question de savoir qui, du juge administratif ou du juge judiciaire, est le plus sensible à la défense des libertés, je ferai remarquer que le premier, qui intervient après coup, n’offre pas les mêmes protections que le second, qui doit autoriser. Certes, une fois la perquisition, la retenue administrative contrainte passées, il est rassurant de voir des condamnations par le tribunal administratif. Mais ce n’est pas vraiment satisfaisant.

Si on avait réellement voulu conforter la protection des libertés, on aurait au moins tenté de limiter l’usage des mesures restrictives de liberté à l’objectif ayant présidé à l’instauration de l’état d’urgence, en l’espèce la menace terroriste. Or ce n’est pas le cas. Il est toujours question de « péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public » au sens large, ce qui, au nom du manque d’effectifs de police, permet de mettre dans le même panier les présumés terroristes et les éventuels empêcheurs de COP 21.

« Je tiens à rappeler ce que M. le garde des sceaux, alors président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, écrivait dans son rapport :  La législation d’exception n’est pas une simple alternative à celle des temps normaux. C’est une véritable dérogation, seulement justifiée par l’évidence. Le grand dérangement qu’elle entraîne ne peut donc être que d’une brève durée et sans séquelles. Cela signifie que cette législation ne doit pas durer trop longtemps et que, peut-être, la constitutionnalisation n’est pas nécessaire…

« J’en viens à ce dont nous avons déjà discuté et dont nous continuons à débattre : l’effort de la commission des lois du Sénat pour donner un contenu à ce que le Gouvernement nous a dit être son objectif, à savoir encadrer l’exercice de l’état d’urgence. »

« L’un des éléments de cet encadrement, c’est faire en sorte que l’on ne puisse pas utiliser ce dernier pour faire n’importe quoi, [notamment interdire des manifestations sans rapport avec le terrorisme]. On me répond manque d’effectifs à disposition alors que nous avons les moyens de faire respecter l’ordre public sans invoquer l’état d’urgence. Ce n’est pas parce que ces manifestations ont lieu pendant que l’état d’urgence est déclaré que l’on doit utiliser les exceptions et les facilités que donne l’état d’urgence (2). ».

 «Certes le travail d’équilibre que nous essayons de réaliser (entre sécurité, ordre public et liberté démocratique) est difficile mais le résultat est, à mon avis, insuffisant…

Que les choses soient claires ! Je ne mets absolument pas en doute la nécessité de disposer des outils juridiques pour faire face aux difficultés de l’existence politique de la vie d’une nation. Simplement, je ne voterai pas ce texte parce qu’il ne nous donne pas d’outils supplémentaires. D’ailleurs, nombre de nos collègues vont le voter en se demandant à quoi cela sert. Si ces dispositions servent à quelque chose, ce n’est pas forcément ce pour quoi elles sont censées être faites…

L’état d’urgence est une réduction des libertés qui se justifie seulement par les circonstances… Constitutionnaliser l’état d’urgence – il ne s’agira donc pas d’une réaction à une situation précise et assignable, comme c’est le cas, notamment, dans le cadre de l’article 16 –, c’est rendre pérenne ce qui doit rester exceptionnel. C’est la deuxième raison pour laquelle je ne voterai pas cet article 1er, tout en reconnaissant que le texte a été amélioré, à la suite du travail réalisé par la commission des lois. »

La constitutionnalisation de la déchéance de nationalité.

 « Je ne voterai pas cet article. Premièrement, parce que comme l’ont souligné Robert Badinter, Pierre Joxe, Patrick Weil, Pierre Rosanvallon et de nombreux autres, le code civil nous donne déjà les moyens d’atteindre l’objectif du projet de loi constitutionnelle. Deuxièmement, parce que personne aujourd’hui ne peut croire que la menace de se voir déchu de sa nationalité française est un message envoyé aux terroristes potentiels, qui, au contraire, seront ravis de ce titre de gloire qu’on leur décerne.

Tout le monde le sait, le message est adressé non pas aux terroristes, mais à l’opinion publique, autant dire aux futurs électeurs de 2017. Faute d’autre bilan, on leur offrira donc une transformation de la Constitution en code pénal. Car c’est bien de cela qu’il s’agit, même si, de modifications en tortures de la langue française, bien informé celui qui reconnaîtra la peine de déchéance de nationalité pour tous les Français dans la rédaction de l’article 2 issue de l’Assemblée nationale, d’autant que, dans le même temps, le Gouvernement fait savoir qu’il fera tout pour rendre opposables les engagements internationaux interdisant la création d’apatrides.

Que cette révision constitutionnelle soit purement et simplement une opération de communication serait insignifiant si elle ne risquait d’avoir des conséquences fâcheuses. Jusqu’à présent, les terroristes n’ont pas réussi à allumer la guerre civile en France par un clivage idéologique du pays sur des bases religieuses ou d’origine, ce dont on peut se féliciter et ce qui montre la solidité de notre République. Maintenant, c’est fait : la nationalité n’est plus une et indivisible, mais diverse.

Toutes les arguties juridiques, toutes les rédactions ampoulées, pas plus que l’argument selon lequel seul un nombre limité d’authentiques criminels est concerné n’y feront rien : c’est ainsi que le message sera compris ! Il y a ceux qui sont menacés d’être déchus de la nationalité française, qui sont fâcheusement souvent musulmans ou présumés tels, et les autres.

Outre qu’elle se heurte à l’impossibilité de créer des apatrides, de sinistre mémoire, la solution adoptée par l’Assemblée nationale, qui étend la mesure à tous les Français pour essayer de sortir du guêpier, ne change rien à l’affaire. Dans les esprits, on aura créé deux catégories de Français, et je ne pense pas que le moment soit particulièrement bien choisi pour le faire, si tant est qu’il existe un bon moment.

Cette proposition est symbolique, nous dit-on, et il n’y a rien de scandaleux à retirer à quelqu’un une nationalité qu’il refuse. Certes, sauf que la moindre des choses, pour une grande nation, c’est de ne pas se laver les mains de ses criminels, sauf que nous risquons de moins apprécier si d’autres pays se mettent à nous renvoyer les binationaux qu’ils auront été déchus de leur nationalité (3).

Il s’agit d’un symbole, certes, mais au lieu de contribuer à souder la République, il la fracturera un peu plus. En somme, c’est un symbole de la victoire symbolique du terrorisme ! »

Notes :

1- J’ai approuvé l’instauration de l’état d’urgence qui, par parenthèse n’avait pas été mis en œuvre en janvier 2015, voté son renouvellement mais pas la seconde et la troisième demande de renouvellement. Les raisons en sont ici clairement exposées.

2- C’est d’ailleurs ce qu’a fait le Gouvernement en n’interdisant pas la manifestation permanente de la place de la République à Paris.

3- Ce problème soigneusement occulté par le Gouvernement fera l’objet d’un amendement de ma part pour attirer l’attention sur lui : « Cet amendement a vocation à appeler l’attention de tous sur une difficulté que plusieurs d’entre nous ont soulevée : la décision de déchéance de nationalité ne concerne pas que notre pays, elle a aussi des effets internationaux qui peuvent être redoutables. En particulier, si d’autres pays se mettent à nous imiter et à déchoir systématiquement de leur autre nationalité des binationaux français. Je sais déjà ce que M. le rapporteur me répondra : ces personnes n’ayant plus qu’une nationalité, la nationalité française, nous serons obligés de les accueillir. Je crains toutefois qu’au regard du profil de celui qui perdra son autre nationalité, cela ne pose quelques difficultés. »

 

 


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 La lettre du Sénateur

La lettre du Sénateur N° 49 janvier fevrier mars 2017

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